任何一项政策的变迁都不是随意进行的，在其变迁的背后存在着各种制约力量。我国高校思想政治教育政策的变迁不是单一动力作用的，而是由社会环境、政府、大学生三个方面的分力融合而生成的合力作用的结果。在这个动力系统中，根本动力是社会环境，基础动力是政府，直接动力是大学生。
　　一、高校思想政治教育政策变迁的根本动力——社会环境
　　高校思想政治教育政策变迁作为一个子系统，其“外围”有一个更大的系统，即社会环境，包括经济环境、政治环境、文化环境，对高校思想政治教育政策变迁产生制约作用。
　　(一)经济体制与高校思想政治教育政策变迁
　　马克思指出:“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系，正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[1]因此，经济关系的变动是思想变动的主导因素。政策作为人们“思想”的产物，自然受到经济关系的制约。自建国以来，我国形成了计划经济和市场经济两种体制。在计划经济体制下，政府对社会事务进行集中管理，高校被定位于政治之中。围绕政府意志，高校思想政治教育政策只规定对大学生进行马克思主义理论、社会主旋律等意识形态教育。如1950年《关于实施高等学校课程改革的决定》确定在高校设立马列主义政治理论课程后，直至1976年的政策始终强调通过“学习毛泽东着作”、“选读马列主义经典着作”对大学生进行思想政治教育。从社会主旋律教育的规定来看，1950年《关于高等学校政治课教学方针、组织与方法的几项原则》规定了“反帝教育、土改教育、五爱教育”的工作重点。1961年《高教六十条》提出，要使大学生“具有爱国主义和国际主义精神，具有共产主义道德品质，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义，愿为社会主义服务，为人民服务”。
　　随着市场经济体制的出现，高校逐渐脱离政府的控制而拥有了非政治领域的自主社会空间。同时，市场经济条件下的大学生群体表现出“拥紧现实而放逐理想，追逐功利而嬉戏道义，尊重自我而淡薄群体”的价值取向[2]。对此，政府不得不调整政策，结束以阶级斗争为教育内容的时代，开始重视学校和学生的实际需要。1986年《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调要普及法律常识。1995年《中国普通高等学校德育大纲》把心理健康教育作为高校德育的重要组成部分。1994年《关于进一步加强和改进学生德育工作的若干意见》提出“校园文化”的教育途径。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》推进网络化教育的开展。
　　(二)政治体制与高校思想政治教育政策变迁
　　公共政策总是在一定的政治体制下制定和实施的，“体制上容纳的可能性决定了公共政策选择的结果。”[3]因此，对政策变迁影响最大的政治因素是政治体制。建国初期，我国建立了高度集权的政治体制，反映在政策领域即以中央精神和领导指示作为逻辑起点。如1950年《关于全国高等学校暑期政治课教学讨论会情况及下学期政治课应注意事项的通报》强调，“根据共同纲领文教政策”来规定“政治思想教育工作的重点”及其他方面。1970年《关于北京大学、清华大学招生(试点)的请示报告的批示》指出，遵照毛主席的教导，培养有文化科学理论、又有实践经验的劳动者。《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调，遵照胡启立同志关于“在全国各大学开设法律基础课”的指示开设法律基础课。
　　随着国家与社会二元分化进程的到来，高校思想政治教育政策中仍存在集权政治的“阴影”，但已不是“主流”。如1998年《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》强调，根据十五大精神进行课程设置及有关工作。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》强调，“深入贯彻十六大精神”加强和改进大学生思想政治教育。在这些政策中，我们明显感觉到政策导向的变化，即开始关注大学生的道德、心理和生活需要，政策的文本表述由“引导”代替“应当”、“必须”。在制定政策时，政府也逐渐跳出“权力的圈子”，积极迎合学校、教师、学生的利益和需要。如2005年《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》历时9个月的调研，涉及全国几乎所有高校，体现在思想政治理论课的课程设置、宏观管理、教材建设等几个方面[4]。
　　(三)文化价值观与高校思想政治教育政策变迁
　　文化的因子总会深入制度的具体规定和内在精神，成为决定政策变迁的重要变量。改革开放前，社会文化价值观高度同质，人们把无条件地服从集体和权威的意志作为价值尺度，绝对否定人作为个体自我的存在。这种文化价值观决定了社会的一切事务由政府直接决定，民众(包括大学生)无权利质疑政策或拒绝执行政策，即使政策发生方向性错误仍得到运行，进而使高校思想政治教育“一错再错”。如1957年《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》出台后，高校思想政治教育越来越“左”，教育目标转向阶级斗争教育，教育内容转向对马列着作的学习，教育方式转向劳动改造，管理体制转向工农兵学员管理。1980年《关于加强高等学校学生思想政治教育工作的意见》出台后才逐渐“转轨”。
　　改革开放后，文化价值观多元突显，大学生群体出现了价值观“迷失与缺失、多元与偏离”[5]等现象，使政府主动地变革政策。如《在高等学校逐步开设共产主义思想品德课程的通知》、《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》、《中国普通高等学校德育大纲》增加了适合大学生价值观发展的教育内容;《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》增加了适合大学生个性需要的教育途径。在教育管理方面，1987年《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》提出“全党全社会都应当关心青年学生的健康成长”。在教育制度方面，《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》提出“学校德育工作要有法制保障。”
　　二、高校思想政治教育政策变迁的基础动力——政府
　　马克思、恩格斯认为，“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。”[6]因此，在政府管理国家公共事务的众多活动中，教育从来就是统治阶级维护、加强其政治统治的重要工具。大学生作为社会中具有一定知识水平和技术能力的行为个体，他们的思想和行为状态如何将直接关系到整个社会的发展。因此，高校思想政治教育始终是政府工作的重要部分。对高校思想政治教育进行管理不是我国政府独有的，世界各国政府都在采取各种方式对高校德育进行管理，只是管理方式不同而已。从我国高校思想政治教育的实际发展来看，政府通过制定和实施政策对高校思想政治教育进行全面干预，以使高校思想政治教育服务于国家和社会发展的需要。因此，政府是高校思想政治教育政策变迁的主导力量，是基础动力。 政府在推动高校思想政治教育政策变迁的过程中，由官方主体(中共中央、国务院、教育部、中宣部、团中央等)主动提出，并在各高校选择有经验的思想政治教育教师进行旧、新政策的讨论，最终以官方主体的名义发文。如《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，首先是胡锦涛总书记专门就大学生思想教育作了3次重要批示，要求对加强和改进大学生思想政治教育做出部署，接下来由教育部组织力量对全国10个地区，包括北京地区、东北地区、华北地区、华东地区、华南地区、华中地区、上海地区、天津地区、西北地区、西南地区等多所高校进行调研，征集大量材料，并从地方高校选拔有一定教学经验的专家进行充分讨论的基础上，最后经中共中央、国务院批准形成的。在这种制度框架下形成的政策，更多地反映和代表了政府作为公共权力主体的利益，而大学生利益却无法真正得到体现，这种政策是“义务型”政策，即一项政策出台后，目标群体不得不履行一些新的义务或者增加履行原有义务的总量。由政府主导的高校思想政治教育政策以渐进变迁为主，少有激进变迁。从政策变迁的60余年来看，除《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》、“文化大革命”时期对政策作全面调整外，基本保持了政策的稳定变迁。政府推动高校思想政治教育政策变迁时，不是保持“价值无涉”或“价值中立”的，而是以一定的价值取向为基础。政府的价值取向表现在:(1)服务于社会发展的需要;(2)统一大学生思想和行为;(3)培养社会的接班人。
　　政府作为高校思想政治教育政策变迁的主导力量，主要是根据社会环境和大学生思想、行为的变化调整和终止旧的政策，制定和实施新的政策。从高校思想政治教育政策来看，建国之初政府全面学习前苏联，使政策在课程设置、教材选用、教学内容、教学方法、教育管理的规定上明显带有前苏联教育制度的痕迹。在社会主义改造完成后，受国际、国内形势的影响，大学生群体出现了不满和躁动倾向，为此政府推动政策转向服务于阶级斗争的需要，并相应增加了“阶级教育”、“劳动教育”、“社会教育”等内容。改革开放初期，受“文化大革命”的影响，大学生群体出现了对“自我”、“人生”、“价值”的认识和讨论，为此政府主动结束了阶级斗争教育，并推动政策从重视马列主义理论教育转向突出品德教育、法制教育、人生观教育。随着市场经济的建立，受“市场化”、“利益化”、“功利化”倾向的影响，大学生队伍出现了“理想淡化”、“信仰动摇”、“价值扭曲”、“责任感缺乏”、“心理素质欠佳”等倾向，为此政府再次调整政策，提出“校园文化建设”、“心理健康教育”、“网络教育”、“社会实践教育”等教育形式，提出建立德育工作的评估制度，制定有关德育工作的考核评价条例及实施办法。同时，制定大学生思想政治教育的经费投入制度，形成思想政治理论课的建设指标。
　　三、高校思想政治教育政策变迁的直接动力——大学生
　　政策总是指向一定的目标群体。一项政策如果使目标群体获得一定的利益，那么它就较容易被目标群体接受;反之，一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害和剥夺，那么它就难以得到目标群体的认可[7]。因此，大学生作为目标群体是高校思想政治教育政策变迁的直接动力。
　　50年代大学生对政治、马列主义表现出极大的热情。据回忆:当时同学间谈论最多的话题不是体育、不是游戏、甚至不是学业，而是政治，大家都坚定地笃信马列主义[8]。因此，不论政策怎样学生都“心安理得”地接受它，学生的表现促使政府沿着建国初期的政策走下去。从课程规定来看，1956年《关于高等学校政治理论课程的规定》与1952年《关于全国高等学校马克思列宁主义、毛泽东思想课程的指示》相比较，除增加马列主义基础外，其余保持一致。1957年后，部分大学生思想的波动状态才促使政府进行政策微调。如1958年《对高等学校政治教育工作的几点意见》规定，一律停开政治课，改开一门“社会主义教育”课程。1959后又回到原来的“轨道”。
　　60年代大学生共同拥有着“讲政治，不讲出身”的时代心理，对党、国家和毛主席表现出无限忠诚，拥有着为共产主义事业奋斗终生的理想追求。学生的表现使政策在延续的基础上向绝对服从于政府和社会的方向发展，以至于使高校思想政治教育成为阶级斗争的工具。如1961年《改进高等学校共同政治理论课程教学的意见》、1964年《关于改进高等学校、中等学校政治理论课的意见》，其目的均是用马克思列宁主义、毛泽东思想武装青年，宣传党的总路线和各项方针政策，提高学生的思想政治觉悟。
　　80年代大学生更多地表现为“自我搜寻”、“自我设计”、“自我实现”、“自我奋斗”、“自我超越”，逐渐散去了对政治理论课的热情，认为“政治理论好像没有多少用处，是可有可无的。对于现在的功课不像入学时那么热心了。有时甚至想抛弃它，但又觉得束手无策，陷入痛苦的彷徨中。”[9]同时，少数学生中也出现了某些思想消极、混乱等现象，并多次发生学潮。学生的变化使政府作出政策调整，增设思想品德、法制教育的课程体系和教育内容。
　　90年代大学生思想动荡比较明显，如面对腐败、分配不公等问题感到迷茫和困惑，面对“脑体倒挂”现象和新的就业制度心理问题急剧增加。学生的变化使政府积极进行政策调整。如1995年、1998年分别形成“两课”改革的“95”、“98”方案。从课程改革来看，浓厚的政治色彩降低，道德教育得到提升。同时，在《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《中国普通高等学校德育大纲》中，以“德育”代替“思想政治教育”，并整体规划学校的德育体系。这表明政府努力使高校思想政治教育向科学化、规范化、生活化方向发展。
　　进入新世纪，独生子女、网络信息良莠混杂、人才双向选择、“分配不公”、“腐败”等社会环境的出现，使大学生群体的问题愈加增多。有调查显示，“考试焦虑、不善于人际交往、就业焦虑、社交恐惧、梦境解析、网络成瘾、个人情感问题和强迫症八大问题”是困扰大学生的普遍问题[10]。学生的变化使政府高度重视思想政治教育工作，中央领导多次发表讲话强调思想政治教育问题，也着手对政策进行调整。《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》规划思想政治教育的战略地位、指导思想和基本原则、主要任务、教育途径、队伍建设、组织保证等方面。《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》对课程体系、教育内容、管理方式进行了调整。
　　从上述高校思想政治教育政策变迁的动力机制分析来看，社会环境和大学生向政府输入“信号”，政府在接收“信号”后作出政策调整，实现了政策变迁。如此决策虽然可以解决问题，但政府的“被动”给人感觉就是“当消防员”，思想政治教育的重要性被消解。从行动者来看，主要由政府、专业人士、大学生影响着政策变迁。由于专业人士与政府的利益一致，实际只有政府和大学生两个行动者。这是不科学的。约翰·金登认为，行动者应有“显见的参与者”和“隐身的参与者”之分。前者是指与政策直接相关的群体，如行政官员、民选议员、政党成员以及利益团体等，后者是指与政策间接相关的群体，包括专家学者、社会名流及与政策具有利益关系的社会大众[11]。因此，成立与高校思想政治教育相关的各种社会组织才能推动政策有效变迁