五 权力寻租的制度探源

本文的第三部分曾分析到：权力寻租行为的出现与人性中的自私以及制度、规则的缺陷不无关系。人性的自私是一种天然的属性，要制约它一般的做法有利用道德这个“软约束”。本文不尝试从这个途径分析寻租问题，而从制度层面入手。笔者认为，寻租最初源于资源的稀缺性，是对稀缺资源的一种非生产性的竞争方式。从理论上讲，要从根本上解决寻租似乎应该努力消除资源的稀缺性。但这在现实中是不可能实现的。因此，只能另辟他途了。

寻租（当然包括权力寻租）产生的直接原因是寻租空间过大（行为的内在驱动是人类内心的贪婪，即从寻租的空间中利用各种空挡、漏洞去谋取私利）。权力寻租空间是与政府的制度模式及建设息息相关的。一般说来，发展中国家的权力寻租多于发达国家；管制多、干预多的国家多于管制少，干预少的国家；公有制比例高的国家高于公有制比例低的国家；转型国家高于非转型国家……本文将采用制度分析方法，从制度角度考察经济运行，分析制度的结构以及对稀缺资源配置带来的权力寻租问题的影响。

具体说来，笔者认为，以下几个原因造成了制度中寻租空间较大：

1．转型国家。

笔者认为，关于转型有广义与狭义之分。狭义的转型是宏观制度方面的，例如从资本主义制度过渡到社会主义制度，从社会主义计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制；广义的转型不仅是宏观方面的，还包括微观层次的各种改革以及政策的变化等。本文所要涉及的转型概念是狭义方面的。

当今的转型国家主要是指由计划经济或统制经济向市场经济转变的国家。一个国家从一种体制转向另一种体制的初期，寻租现象一般呈上升态势。尤其是从传统的计划经济转向市场经济的过程中，寻租现象更加突出。这是因为，在传统计划经济时期，政府对经济的干预是大量存在的，并渗透到了社会经济生活的方方面面，当这种体制转向时常经济体制时，由于体制惯性、思维惯性、模式惯性的存在，政府不可能马上退出经济活动领域。于是出现了“看不见的脚”和“看不见的手”交织的状态。并且，在转型国家初期，一般会出现一种体制真空，即旧的制度不起作用了，但新的制度还没有完全建立起来或难以发挥作用，市场处于无序状态。在这种情况下，自由的市场经济是很难在所有领域发挥作用的，设—寻租交易往往就取代了一部分市场。尤其在政治体制改革滞后的国家，“权钱交易”、腐败之类的设—寻租活动就会呈膨胀的态势。

2、转型国家的渐进式改革。

转型是一个制度变迁和制度创新的过程，用个文学上的概念叫做“有破有立”，而在本文中，将转型与改革归为基本同义。当今转型国家的改革方式主要有两种：一种是激进式的改革（也称之为休克疗法），如俄罗斯的做法；另一种是渐进式改革，典型的例子有中国、印度。激进式改革简单说来由三部分构成：稳定宏观经济、经济自由化和私有化。三者构成一个完整体系，并着重强调在尽可能短的时间三者的迅速同时实现，认为“跨越深渊时不可能用两步”。而渐进式改革与之不同，它是“摸着石头过河”。一般做法是：开始阶段，进行具有地方特色的试验，当试验成功后就扩大试验。即：先试验后推广，先局部后整体。

渐进式改革最大的好处是节约成本，减小改革风险，能够在一定时间内（往往是眼前）维持社会的稳定。但是，在分阶段的渐进式改革下，由于时间拖得过长，造成了在同一个国家内部，两种或两种以上的制度、政策、措施在同一个领域同时发挥作用，于是形成了大量转型时期的摩擦和矛盾，并为各种权钱交易、腐败之类的权力寻租活动留下了体制性的空间。印度在从统制经济转向市场经济的过程中，由于过于缓慢，给寻租活动留下了广泛的空间，从而积病重重，以至形成了制度性的腐败。再以中国为例，由于实行了给一些地区给予各种优惠条件的相关政策，于是某些地区的行政官员，不把工作重心放在进行合理的资源分配和管理，抓好当地经济上头，却“跑步进京”，以各种手段向北京要政策、要资金，耗费了大量的人力物力，进行各种钱权交易，当然也错过了很多当地经济发展的机会。

3．产权。

H·登姆塞茨在《关于产权的理论》中写到：产权的所有者用他的同事同意他以特定的方式行事的权利。一个所有者期望共同体能阻止其他人对他行动的干扰，假定在他的权利的界定中这些活动是不受禁止的。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。获取产权的方式有两种，一是通过正常的市场，一是通过政府来重新定义或分配产权。政府重新定义和分配的产权就是我们在行文中已经论述过的上升到公共领域的那部分资源。在新制度经济学家看来国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争和合作的基本规则，各级经济组织和个人在政府严格确立和实行所有权的条件下，才愿意付出其税金。因此，司法和财产所有权的实现是由公众出资的公共物品。寻租是个人或团体对既有产权的一种重新分配方式[3]。政府的作用在于定义或维护产权。产权朝着降低交易成本的方向演化。公共产权节约了类似于私人产权的界定和执行成本，但是产生了更高的类似于“租耗”的其他形式的交易成本；私有产权较少带来“租耗”但相应的界定和执行成本也是比较高的，即市场失灵。作为权力寻租根源之一的管制实质上就是认为制造的一种公共领域的管制限制了市场竞争并导致了市场失灵，使管制领域的经济活动不得不采取权力寻租活动。作为产权中剩余索取权的界定和承认可以抑制贪污腐败问题。而正是由于剩余索取权的界定不清，以及一些激励机制方面存在的问题，所以带来了中国社会中“在职消费”的大量出现，造成了资源的极大浪费，引起了各种负效应。我国国企中的种种权力寻租问题与悬而未决的产权问题不无关系。

另外，产权不清楚与各种规则的制定也有密切的联系。由于规则制定的不够科学和严谨，形成了很多漏洞，给寻租者留下了大量空间，用句俗语说即是“钻政策的空子”。

4．监督和制约机制的不健全

人的本性中有十分自私的一面。通行的制约方式之一是通过道德的内化作用。但我们所了解到的是，在顽固的自私面前，道德这种软约束往往是不堪一击的。道德是一种内在的机制，在诱惑面前很容易发生摇摆和变动。尤其是在转型时期，面对社会中存在的大量腐败机会时，极端的情况下还容易导致腐败泛滥。所以，我们需要完备的监督和制约机制这些外在的因素来约束内心的贪婪。从经济学意义上看，对于潜在的权力寻租者，只要寻租的预期收益大于预期成本，潜在的寻租者就会变成现实的寻租者，有效的监督机制和制约机制可以减少寻租的预期收益。由于现实中由于监督和制约法律已经机构、人员的不足或者失效，一定程度上也造成了权力寻租成本不够高，留下了广泛的寻租空间。

六 权力寻租的制度创新探微

笔者认为，要解决寻租问题，应该坚持制度创新和制度改革。首先，要明确要坚持的两个前提性原则：

1．经济人假设。

即把政府中的官员及公务人员都看做是追求自身利益最大化的经济人，而不是传统意义上理解的道德人或行政人。这样做最初的动机可以追溯到性恶论的假设，另外，这样也可以减少把行政工作人员及公共管理人员全体误作道德高尚带来的不可预计的风险，同时也有利于贯彻法治的思想以及行为。

2．效率原则[4]。

本文如下将要进行的解决方案都是从效率的角度出发，最简单的说法就是以最少的投入换取最大的报酬。考虑到政府的特殊性，有执行公众意志的权力。需要指出的是，讲究效率并不是反对公平。贯彻效率恰恰是为了更好的实现公平，因为没有了效率，公平就成了无源之水，无本之木了。

权力寻租按其手段和效果来分有三种方式：（1）积极的权力寻租，即寻租中合理的合法的部分。其目的是改变无效率的产权结构，促使产权的现有分配发生改变，这种改变结果可能对社会来说是一种有意义的或理想的。（2）不合理不合法的权力寻租。这种寻租是为了实现经济人的利益最大化，采取了不合理不合法的手段（例如行贿，受贿等），并造成了社会资源的浪费，使得社会福利整体水平的下降。（3）灰色的权力寻租。它介于前两者之间。在这个过程中，设、寻租的主体力求利用现有的法律或规则等通过一种合法的形式或外表使寻租活动合理化、合法化。

介于第一种权力寻租的特殊性以及现实中的“稀缺性”，本文中所要讨论的是后两种权力寻租活动的解决方案。其实第一种权力寻租也是不需要我们解决的。笔者认为，对于后两种权力寻租应该采取双管齐下的方式：压缩权力寻租空间，加大外在力量的制约。具体而言，可以从以下几个方面入手：

1．加快改革步伐，缩短制度惯性的持续时间以压缩权力寻租空间。

在转型时期很多发展中国家之所以采取渐进式改革，笔者一个大胆的分析是：除了渐进式改革具有成本低、风险小、一定程度上维持社会稳定的特点之外，另一个不容忽视的原因是：各级政府的官员和一般公务员害怕承担改革失败的风险及责任。因此，虽然很多地区的社会经济状况表面上是风平浪静，但底下却是暗礁险恶，暗流涌动。笔者建议就此建立行政长官的责任机制，培养一批有胆识“雷厉风行”的政府官员和一般公务员，敢于承担责任，在工作中加快转型的节奏和改革的步伐，压缩寻租空间，减少一些别有用心的投机分子的可乘之机。当然前提是这批官员和一般公务员具有良好的行政执行能力和高超的职业素质，之所谓“有胆有识”。总的说来，就是要在制度设计方面，鼓励政府官员和一般公务员大胆改革，锐意进取，而不是庸庸碌碌，只求在任期内的稳当。

2．减少政府管制的力量。

减少政府管制，一方面可以减少政府对资源配置的干预，缩小权力寻租空间，降低权力寻租发生的可能性；另一方面，由于具有公共产权的稀缺资源数量降低和范围缩小，有助于形成明晰的产权。具体做法如下：

首先，精简政府机构，精简政府人员，不因人设事。这里，可以借助现代化手段。比如，运用计算机软件、网络技术，将很多例行的行政程序自动化、模式化，从而减少人为的成分，降低权力寻租的可能性。

其次，提高政府的办事效率，精简行政程序。以行政审批制度为例，应减少行政审批中不必要的环节、重复设置的环节，加快行政审批的节奏，可以设立关于审批的时间限制，如审批的最长时间等。同时，应加强行政审批制度设计的刚性成分，减少人为的主观因素。

再次，减少政府在资源配置中干预的领域。主要依赖市场形成价格，“经济说到底是对稀缺资源的有效利用。而有效利用的有效途径便是对稀缺资源进行合理定价，让稀缺资源的使用者付出一定的代价。”[5]上升到公共领域的资源分配也应如此。既然涉及到价格，当然不得不引入在这方面最具有效率的市场机制。而在不得不利用政府手段定价时，应该增加民众对价格的知情权，拥有监督权和发言权，例如可以采取举办价格听证会等手段。

最后，在制度设计中体现促进自由竞争的色彩。同时，制定法律、法规和各种政策，反垄断，反地方保护主义等种种破坏自由竟争的现象。

3．政府可支配的范围内制定合理的科学的严谨的规则。

规则包括法律、制度、政策以及一般的规章等。一般有专门的机构运用专门的人员从事这方面的工作。关于制定规则，笔者拟建议如下：

首先，规则制定人员中不仅是政府中的官员或一般工作人员。政府只是代为行使民众所赋予的权力，因此在规则制定中应该包含真实的民意。政府官员和一般工作人员在把握民意方面存在种种缺陷，诸如信息滞后、作为经济人的利己之心等等。因此，要体现最真实和最直接的民意，在规则制定者中还应该包含一部分纯粹的民众。民众可以采用选举或推荐或自主报名（当然要有相应的筛选机制）的方式参与规则制定。另一个不可忽视的组成人员是规则所涉及领域的专家。专家往往具有相当部分民意代表的特征，并且，专家也具有这个领域的高度话语权。

其次，从理论上讲压缩权力寻租空间的规则制定理论上讲，最有效的要求是严谨。严谨的最高境界用成语说是“滴水不漏”，这样就可以大大的压缩权力寻租空间。谬尔达尔将抉择分为两个部分：相机抉择和非相机抉择[6]。前者是行政当局所做的个别决策，具有相当大的迂回空间和回旋余地。理想状态下，管理控制应尽可能的是非相机抉择。而行政官员和政治家的腐败机构有兴趣保留并建立相机抉择控制，使他们有自肥的机会，取得巨大的既得利益。因此，应该尽量让一切行为有章可依，有例可循，降低这种更多依靠主观意志进行的相机抉择，使行政人员的行为具有更多的客观性和公正性，这就需要严谨来保证。如何实现严谨？我们知道的是现实中绝对的严谨是做不到的。而且世事都处于变化之中，所谓“计划赶不上变化”。所以，严谨只能作为某条具体规则的具体要求或者总的规则设计思路理念之一。关于规则制定的原则性要求，则不能简单的用“严谨”来要求。笔者认为，应该作到规则的透明化和公开化，方便民意的知晓和监督。关于透明化和公开化的具体做法有：用公告栏的方式向某个政府管辖范围内的民众进行公示，用电台或电视台的力量向民众公开，利用先进的信息设施在政府网站上公开等。需要指出的是，将规则公开化、透明化一定要及时，应该在规则发生作用时或发生作用前就向社会告知。总之，在规则设定时，要及时的把规则的相关动态向民众公开。

最后，在规则制定方面，应该坚持与时俱进。根据寻租中出现的新情况，新形式对规则进行调整、增删。并且，由于政府掌握有大量的关于权力寻租的资料，笔者建议政府可以建立一个关于权力寻租的备忘录。里边收录权力寻租的各色既往案件，并把这个备忘录向社会公开（类似于西方某些国家诚信档案的做法）。这样做的好处有三：一是可以向各司法机关提供处理类似事件的参考案例；二是方便民众了解、查录政府中的寻租状况，体现政府对社会的责任感，成为民众投票的一个依据；三是让那些寻租者进入整个社会的视野，可以在一定程度上约束其寻租行为，例如道德方面（羞耻心）、市场制约方面等。关于市场制约方面，笔者需要说明的是，这种备忘录对于权力寻租者某种程度上可以达到一种“黑名单”的效果。举个例子，如果某个建筑商由于行贿上了某地政府的备忘录，由于这个备忘录是对社会公开的，所以建筑商无论在当地下一次的投标活动还是出售房屋都将遇到很多麻烦：政府不敢轻易让其中标，即使中标之后房屋也不能轻易卖出，因为民众会怀疑他是否根据寻租惯性又进行了权力寻租，一般权力寻租者会把其寻租的投入也算做房屋的成本，而且这部分成本会让购买者来承担，于是潜在的购买者将冒房屋价格过高并且房屋质量不过关的风险（因为建筑商的资源也是有限的，在进行了非生产性投入之后，很可能会偷工减料）。所以，建筑商们基于以上种种考虑，可能投鼠忌器，不敢轻易进行权力寻租。

4．建立健全监督机制。

根据经济人的假设，对于潜在的权力寻租者来说，只要寻租的边际收益大于边际成本，权力寻租就会发生。于是，我们建立健全监督机构的用意就在于提高权力寻租成本，降低寻租的相对或绝对收益。

一方面，我们应该设立专门的机构，专门的人员依据专门的法律法规打击权力寻租活动。并且，拟建议仿照新加坡的做法，给予违规者极重的处罚，提高其寻租的成本。另一方面，由于专门机构中的专门监督人员也是经济人，也可能出现与寻租者的勾结情况，出现另一个层次的权力寻租。所以应该对专门机构人员违规设立比其监督对象更高的成本。

同时，笔者认为应该实行高薪养廉政策。提高其正规行政的收益，从而使相对的寻租收益降低。并且也可以由此增加权力寻租者向掌权人寻租的成本，使之望而却步。相反，低薪既会造成政府中的优秀人才流失，又会使得政府官员和一般公务员以权谋私、权钱交易。高薪养廉就能克服这两个弱点。需要指出的是，高薪不是无止境、盲目的高，是与政府官员与一般公务员的实际工作相挂钩的。笔者建议：打破传统的工资制度僵硬的特点，实行与业绩联系的弹性高薪制。当然，这需要政府中设立高效的人力资源管理机构。不属于本文讨论的范畴，故不做分析。

在监督方面，尤其需要强调的一点是，应该放松对新闻媒体的管制，加强与新闻媒体的合作。在适当的监管下，给予新闻单位较大的自由作业空间，真正发挥其作为喉舌的监督作用。美国历史上著名的“扒粪运动”，就是依靠新闻媒体的促进力量，使当时腐败肆行的美国行政界面目焕然一新。

通过以上种种做法，有利于正常的社会激励机制的形成。一方面可以减少资源的浪费，更加有效的发挥政府和市场的资源配置功能；另一方面，可以压缩政治市场的空间，减少政治企业家的数量，更好的实现生产力的发展，创造更为丰富的物质财富，缓解资源稀缺带来的现实压力，形成良好的资源循环，促进社会的良性运行和健康发展。

同时，考虑到极小部分寻租活动对体制改革的促进作用，在压缩寻租空间的时候未必要把目标定为消灭寻租活动，在现实中这是不可能办到的，而且也是没有效率的行为。因为，极小部分寻租的存在还可以给极小部分的官员及公务员形成一定的刺激、激励，起到润滑剂的作用。

七 结语

新经济史学家D·诺思认为，国家最基本的目标有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化；二是在第一个目标框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家税收增加[7]。作为国家的管理机构，政府的任务便是将这两个目标贯彻并将之实施。笔者看来，第一个目标是为政府机构自身服务的，符合经济人的假说；而后一个目标则是为社会整体服务的，显示了国家作为公共权力代表所应履行的义务。很明显，这两个目标是相互冲突的，作为经济人，政府同时扮演着替自己收益最大化和替民众收益最大化的双重角色。理所当然，政府在贯彻实施这两个目标的过程中，将经历种种困难和挑战，以至发生某种情况下的角色扭曲和错位，例如本文所论述的寻租现象的出现。而也正是在这个过程中，政府完成了更迭，国家实现了兴衰。

寻租就其根本源自资源的稀缺性，而寻租的出现加大了资源的稀缺性，造成了生产力和财富的巨大浪费，并且不利于社会稳定和良性运行。虽然传统的政治学所赋予政府的廉洁、道德高尚、正义等特质是与现实的背离，但对现实政府的种种权力寻租行为的解决之道却要回归到传统中去，即通过制度创新和制度改革力图建立一个廉洁、道德高尚、正义以及高效的政府。即实现众望之所归，这也是笔者本文的最终目的之所在。

[参考文献]

1、《有限政府的经济分析》，毛寿龙、李梅著，上海三联书店，2000年

2、《寻租经济学导论》，卢现详著，中国财政经济出版社，2000年

3、《产权经济学》，斯韦托扎尔·平乔维奇著，经济科学出版社，2000年

4、《寻租经济学》，贺卫著，中国发展出版社，1999年

[1] 关于公务员，国家公务员管理条例中规定“公务员是行政组织中除工勤人员以外的所有工作人员”。本文之所以在行文中将政府官员与非官员的一般公务员分开来说，是因为现实中政府官员的权力寻租无论是规模还是影响都远远甚于后者，这种提法笔者认为更具有现实意义。

[2] 卢现详：《寻租经济学导论》，中国财政经济出版社，2000年

[3] Benson,Bruce.1984.”Rent-seeking from a Property Rights Perspective”.Souther Economic Journal 51(2):388-400

[4] 本文将不讨论一般解决之道中使用的道德的改善这种“软约束”，而采用笔者认为富有效率的制度、规则层面的“硬约束”。

[5]毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店，2000年

[6] 谬尔达尔：《亚洲的戏剧》，北京经济学院出版社，1992年

[7] D·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，1994年