又如，例如，我国早在1996年就针对食品添加剂的使用和剂量出台了国家强制标准《食品添加剂使用卫生标准》，但由于我国对滥用食品添加剂的法律责任缺乏明确的规定，食品安全监管部门无法对违法行为作出行政处罚，目前滥用食品添加剂已经成为产品不合格的重要因素。

　　3、立法冲突。

　　（1）从法律体系的层次角度看，法律结构层次不清造成监管冲突。一个科学、高效的体系应当由核心规范和配套规范构成，但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心。法律冲突尤其表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系，《产品质量法》是调整普通产品的法律规范，当属一般法；《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律，当属特别法，应当优先适用。但我国的现状却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸，一步一步地介入食品安全的具体监管。而应当成为食品法律体系的核心的唯一一部调整食品生产经营的专业法，在实施过程中被不断地弱化，适用空间不断压缩，无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。两部并行的法律各自形成其配套规范和标准，从行政许可、行政处罚和标准体系，都在不断角力，一般法与特别法的层次完全打破。由此造成卫生部门与质检部门间的冲突不断。 （2）从各部门法律协调性较差造成监管不力：

　　例如《食品卫生法》规定，对生产不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑事责任。而《刑法》规定生产、销售不符合卫生标准的食品，只要足以造成严重食物中毒或其他严重食源性疾患的，即构成犯罪。前者要求为结果犯，而后者要求为危险犯，两者的脱节容易造成监管部门无所适从，放纵违法犯罪分子。

　　又如，对市场上发现没有经过检疫的猪肉的处理，《动物防疫法》、《食品卫生法》、国务院《生猪屠宰管理条例》规定三种力度不同的惩罚措施，经常产生同类案例有不同处罚结果的情况。这就必然给执法带来困难。

　　第二，现行食品安全监管体制上的原因
　　根据本国现阶段情况合理设定监管体制是政府实施高效的食品安全监管的保证。监管冲突的产生，在很大程度上归咎于食品安全监管体制未能适应当前食品安全形势发展的需要。具体表现在：

　　1、部门间职能职责划分不清，权力交叉、模糊，缺乏协调配合。如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多头分散、齐抓共管”的局面，也不可避免地造成类似鲜肉市场的“多头有责、无人负责”的现象。

　　2、同一部门上下级之间职责不清。由于大多数法律、法规和规章对执法的级别管辖无明确规定，造成执法部门的职权上下一般粗，上级能管的，下级在本区域内也可以管，下级能管的，上级也可以管。这种职能、职责不清的状况，直接导致监管工作低效运作，甚至有利争着做、无利没人管、发生问题互相推责任的混乱局面。

　　3、部门内部工作制度不健全。一些地方的监管部门没有制定有效的监管制度，监管工作未做到经常化、制度化、具体化。对一些食品安全监管中出现的问题往往靠搞突击检查“紧急救火”。 这样，日常的监管工作不能正常开展，日常的违法行为也就难以得到有效的追究与遏制。

　　第三，现有食品安全监管保障上的原因。

　　 食品安全监管是一项技术性很强的工作。监管的有效开展需要得到食品安全标准体系、检验检测体系的有力支撑。

　　1、从食品安全标准体系上看，标准欠协调、标准不完善是监管冲突、监管不力的重要原因。

　　 （1）现行食品安全标准体系由各政府部门、各行业分别制定，形成了一个内容多个标准、多种要求、多方管理的局面。依据未能协调一致的各种标准开展监管，各监管部门间必然会发生监管冲突。

　　 （2）现行食品安全标准体系未将一些重要指标纳入体系中来，造成食品安全问题出现后，监管部门无法追究责任人的现象。“苏丹红”事件就是在这样的情况下发生的。

　　2、从食品安全检验检测体系上看。多个监管部门各自执法、检测手段落后也造成了监管冲突、监管不力现象。

　　（1）我国有四个监管部门拥有食品安全检验检测队伍：卫生部门在全国拥有一支20万人的卫生技术支撑队伍，目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络；农业部建立了13个国家级质检中心和179个省级质检中心；国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个；目前，工商部门也考虑建立自己的检测队伍。多部门分工食品安全监测体系在缺乏强有力的协调时，就常常发生互不认帐的监管冲突。

　　 （2）各部门检验检测部门虽然都拥有一定数量的检验检测设备，但在实施监测时，常常由于缺乏先进的检验方法和手段，无法快速对食品进行有效检测，造成监管人员无法取证、难以追究违法者责任。

　　三、国外食品安全监管的概况及经验

　　（一）部分国家食品安全监管体系概述

　　随着疯牛病、二恶英等一系列食品安全事件的发生，政府对食品安全的监管责任凸显。目前，许多国家分别结合本国食品安全形势，不断完善食品安全监管体系。

　　下表为部分国家食品安全监管体系的比较：

　　国别监管部门 监督管理的环节 所依据的法律法规

　　美国食品和药品管理局(FDA) 负责肉类和家禽产品以外食品的安全 《联邦食品、药品、化妆品法(FFDCA)》、《公共卫生服务法》、《正确包装与标示法》、《婴儿食品配方法》、《营养标识与教育法》、《膳食补充剂与教育法》

　　 农业部（USDA） 负责肉类、家禽及不带蛋壳产品有关的食品安全 《联邦肉类检验法(FMIA)》、《禽类产品检验法》， 《蛋类产品检验法(EPIA)》

　　 环保总署（EPA） 负责饮用水的监管及相关标准的制定 《国家环境政策法》、《化学品安全信点和燃料释放法》、《清洁水法》

加拿大食品检察署 主要牵头复杂动植物健康和监督执法 《食品药品法》、《肉品监管法》、《鱼产品监管法》、《加拿大农产品法》、《消费品包装和标签法》、《植物保护法》、《种子法》、《清洁水法》

　　 卫生部 负责与人体健康有关的工作 《加拿大卫生法》、 《食品药品法》

　　澳大利亚新西兰食品管理部长委员会 统一负责制定涵盖整个食物链的食品安全政策

　　 奥新食品标准局(FASNZ) 制订食品法典、食品标准；向奥新食品标准委员会提出合理的建议 《舆新食品标准局条例1991》、《食品标准管理办法1994》

　　 卫生部 牵头奥新食品标准局的工作

　　 农业部 负责进出口食品检验检疫

　　日本食品安全委员会 食品安全风险评价；建议、协调、监督各部门监管工作 2003年成立厚生劳动省 负责加工和流通环节农产品安全监督管理 《食品卫生法》

　　 农林水产省 负责加工和流通环节农产品安全监督管理 《农林产品品质规格和正确标识法》《植物防疫法》、《动物防疫法》、《农药管理法》

　　英国食品标准局 负责从农场到餐桌全过程食品安全的监控 《食品标准法》

　　韩国农林部 负责种植业产品生产过程的安全管理，负责农产品、畜产品的进口检疫 《农产品质量管理法》、《植物防疫法》、
　　《畜禽传染病预防法》

　　 海洋渔业部 负责水产品生产环节的安全

　　管理和进口水产品的安全性检查 《水产品质量管理法》

　　 卫生部 负责进口和流通领域种植业产品的安全性检查，并指导上市水产品的安全性检查 《食品卫生法》、 《畜产物加工处理法》、

　　《农产品质量管理法》、 《水产品质量管理法》

　　（二）国外主要发达国家在食品安全监管方面起步较早，积累了值得我们借鉴的经验。

　　1、对食品安全监管责任的共同认识

（1）各国政府认为，食品安全首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人(包括消费者)的责任。政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限