三、建立完善信访工作运行机制

　　第一，进一步畅通信访渠道。改革传统的“走访”模式，由定期走访、接受群众评议警务制度和推行网上警务走访模式组成。公安部已建立了人民网、新华网“对部委领导说”栏目网民留言办理机制，积极引导群众从“走访”转向“信访”、“网访”。建立人民群众与公安局长“零距离”的诉求渠道，即时收集和掌握群众的举报和投诉都具有重要意义。如辽宁省公安厅自2010年4月19日起将实行视频接待信访业务，今后信访群众不必等到每月10日的固定接访日，只要提出申请（向所在的市信访局申请，2至3个工作日决定），就可通过视频与省公安厅或市局领导随时进行沟通。此外，辽宁省公安厅在原有的人访、来信访、电话来访、互联网信访、厅领导联动下访和视频联动接访的基础上，在2010年初正式开通全国首个省级公安机关信访短信平台，号码为15504000400。至此，辽宁省公安机关开通的信访渠道已达七个，包括了所有联络方式。信访短信平台受理重点为涉法涉诉类信访问题。信访短信平台是辽宁公安继“举报中心”、“12110短信报警平台”之后的又一项信息化便民举措。它的开通，方便了残障人士和特定环境下不便利用其他信访方式的群众反映个人诉求。信访短信平台进一步拓宽了信访渠道，完善了群众表达诉求的方式，降低了群众的信访成本，更实现了新型通讯工具与公安信访工作的有效互动。辽宁省内14个地市级公安机关已经参照省厅模式全部建立了信访短信平台。
　　第二，推行重大、疑难信访事项派督导组或专家会诊和听证制度，确保信访案件的公正处理。对于重大、疑难信访事项，厅局、市局和各分、县(市)局信访部门组织有关部门、警种的业务专家进行“会诊”，有必要时，举行听证会，邀请人大代表、政协委员、专家学者、法律顾问、新闻媒体和信访人亲属等参加，通过质询、辩论、评议、合议等方式，澄清事实，查明真相，依法公开核查情况和处理结果。从2006年4月起，公安部开始向信访工作任务较重的省份派出接访督导组，围绕督办上级交办重点信访案件、重大活动期间安全保卫工作开展、推动落实信访工作长效机制、总结发掘典型经验和人物等，会同地方公安机关开展信访督查和联合接访工作。截至目前，已派出22批、81个接访督导组赴19个省、市、区，有效推动了所到地方的信访工作。安徽省公安厅在全省公安机关逐步建立信访督查专员制度，每年从厅机关新任的副处级以上领导干部中分期分批选任信访督查专员，每批3人，每期6个月。全省市、县两级公安机关也参照省公安厅的做法，相继建立了信访督查专员制度。豐沈阳市公安机关实行案件专家联席会诊制，形成了领导带头研办、条块结合处理、警种协同作战，上下联动攻坚的信访工作格局。2006年以来，陕西公安机关以超常力度和举措狠抓公安信访工作，坚持实行“厅领导接访”、“民警入户下访”、“专家会诊”等多项机制；着眼基础工作，全省所有市级公安机关和80%以上县级公安机关均实现了信访接待室规范化和档案建设达标的工作目标。
　　第三，深入基层，转变工作作风。“带案下访”至偏远地区的信访群众；“主动约访”分时段来访群众；“登门拜访”身体有残疾的信访群众；有针对性地进行回访难以彻底解决的重点信访件（领导亲自走访，坦诚相见，及时解释清楚），主动向信访人反馈信访事项办理进展情况，跟踪问效，防止出现越级上访。如沈阳市通过主动约访、带案下访、登门回访，零距离的指导基层工作，面对面听取信访人诉求，从不同角度探寻疑难个案的解决思路。市、县两级公安机关一把手每月接访至少一次，其他班子成员接访至少两次，每月10日为全局领导班子联动下访日。
　　第四，依法律、按政策办理信访事项。各级公安机关按照事实清楚、证据确凿、定性准确、程序完备“四条标准”和问题不查清不放过、问题不解决不放过、信访人不停访息诉不放过“三不放过”原则，严格依法办理信访事项，确保信访事项的处理中体现公平、正义。依法律、按政策办理信访事项的另一要求是严格把握法律、政策界限，不能因为缠访闹访而改变正确结论，不能为了息事宁人而乱开口子。如信访人无理缠访的，指出并劝阻其错误行为，若信访人不听，则要依法处理；对那些有理但情绪偏激的信访人，既要晓之以理、加以疏导并予以妥善处理，避免越级信访。如湘乡市公安局抽调专人成立信访秩序专门工作组，对全市违法上访、缠访、闹访的挑头人物重点打击。如青海省各地充分发挥公安机关职能作用，配合党委政府接回赴外省市上访人员7名，对2名不听劝阻的缠访闹访违法人员实行了劳动教养。对长期上访的精神病患者，报请政府有关部门坚决送强制治疗，避免他们对社会造成危害。

　　第五，强化激励机制，调动信访工作人员的积极性。当前，基层公安机关普遍存在着对侦破案件、治安管理和队伍建设奖励偏高，对信访工作奖励偏低的现实。要提高信访工作的地位，就要把信访工作的奖惩与公安机关的其他业务工作配套同步，与侦查破案、治安管理和队伍建设等工作同奖同罚。在此基础上，建立民警解决信访问题工作档案，并作为民警评先、晋职、晋衔的参考依据，在全局营造接访比服务，息访比成绩的良好工作氛围。积极开展评选表彰亲民爱民杰出官兵活动，营造“大走访”爱民实践活动的浓厚氛围，全市部队要及时宣传“大走访”活动中涌现出的典型人物和先进事迹。要通过电视、电台、报纸、网络等媒体，采取举办“警营开放”、“情注消防”等群众喜闻乐见的形式，向社会广泛宣传消防部队和消防官兵亲民爱民的感人事迹，营造警爱民、民拥警的浓厚氛围。同时，落实提高专职信访工作人员岗位津贴、信访干部交流轮岗制度等机制，增强干部的群众观念，，提高信访民警的工作积极性和工作水平。公安信访机制创新之改进措施：
　　一是继续推广已创新的经验，使其更加广泛与成熟。公安信访工作的长期积累，我们形成了具有中国特色和公安特色的工作机制，如一把手工程、督导与专家会诊制度、听证制度、信访事项责任制、各警种分类管理制、多元化的信访渠道、律师介入信访案件等。但上述信访体制创新从地域上看，有的局限于某市，有的局限于某地区；有的制度是长期的，而有的制度是临时的。因此，有必要将已创新适用的信访体制改革经验做强做大，在全国公安机关范围内推广。
　　二是信访机构要有独立的地位，能够公正办案。实践中，信访除了监督、解决争议、听取民声、反映民意、维护稳定等制度设计时的基本社会责任外，还“成了优于其他行政救济甚至司法救济的最后一根救命稻草”或“最后一道马其诺防线”。信访机构要承担如此之大的责任，就必须要拥有相应的职权来维系其机制的正常运行。可在制度设计上，我国信访机构不具有行政的职能和权力，没有独立处理问题的权限，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，从而使信访部门处于无米下锅的尴尬境地。失去了行政权力的依托，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，使社会管理的行政成本居高不下，信访人往往并不把希望寄托在信访机构本身，而是希望通过信访机构寻求能真正解决问题的机构和领导。当信访机构不能满足信访人的这种要求时，他们便越级上访，或直接找领导和领导的领导，甚至采取冲进领导办公室或围堵领导车辆的办法向领导申诉。
　　香港申诉专员制度是类似中国信访的行政监督制度，独立性是申诉专员制度产生效果的必要条件。其独立性表现为：申诉专员是永久延续的单一法团，能够以自己名义参加诉讼，有完全自主权，有独立的人事权和财政权；专员的薪金或其他利益，由政府一般收入支付；申诉专员是由行政长官亲自签署文书委任，申诉专员只有在自行辞职、无能力履行职能或行为不当时，经立法会以决议方式批准再由行政长官免职。我们可借鉴香港申诉专员制度，赋予信访机构予独立性。
　　三是信访机构要有足够的权威，使其能够独立处理信访问题。我国信访机构只有调查权，但没有独立处理问题的权限。据《信访条例》，信访机构工作方式主要是报送、转送、转交和告知等，而唯一由受理机构直接办理的事项却缺乏如何办理的要求。条例对办理信访事项有期限的规定，但却没有规定受理结果的告知制度。因此，在实践中信访所起的作用更多地表现在舒缓社会冲突，而不是解决纠纷。没有权威就没有秩序，导致信访部门成为向来访者解释政策的“宣传办”，倾听群众诉说不满的“出气办”，重大会事节日活动期间的“维稳办”，平息突发事件的“救火办”。信访人往往并不把希望寄托在信访机构本身，而是希望通过信访机构寻求能真正解决问题的机构和领导。因此，信访机构象香港申诉专员公署一样定位为解决问题，那必须有足够的权威或多样化的手段去施加压力，使应该负责的团体或个人不敢违抗或懈怠。树立权威的一个充分必要条件是以权力作为基础或后盾。这种权力包括审查权、调查权、建议权、报告权、公开权等。其中，公开结论权和报告权对被投诉机关和人员是非常有威慑力的。
　　另外，信访机构分散，力量不集中，未形成统一协调机制也是缺乏权威性的主要原因。因此，在现有的法律框架下，发挥联席会议及信访大厅的功能，做到了信息联通、工作联手、措施联动，多角度、多层面研究群众诉求，全面彻底、一次性解决信访问题，即信访机构借助党委的力量来协调、整合各方力量和资源，及时有效的解决信访问题，提高自己权威。
　　四是提高信访工作人员的素质。国务委员马凯在视察辽宁省的信访工作后强调强化信访机构自身的建设。就信访工作人员而言，由于信访机构相对分散，每个机构的工作人员非常有限，有的只有几个人，面对大量的上访案件，不堪重负，加上信访人员整体业务素质不高，有相当一部分信访案件的处理或妥协，或拖延。香港申诉专员制度的成功运作经验告诉我们，要想给信访工作人员予报告权和公开结论权等特权，按权力运行规则必须提高信访工作人员的素质，否则容易造成新的腐败。在香港一般要求担任申诉专员职位的人应不具有党派背景，应有良好的品行，至于是否需要有行政管理的经验，则一般不在考虑之列。申诉专员是以各党派承认和议会全场一致通过的方式从有资格担任最高法院或最高行政法院法官的人士中选任，以维护公民自由和权利为使命。申诉专员事务所除申诉专员外还拥有大量辅助性职员，其中多数是律师，专员的能力素质要求非常高。专员凭借其知识、能力、素质，能够对案件作出令人折服的分析和判断，建议的内容客观、合情、合理，受到普遍。因此，大陆要想提高信访机构的权威，就要提高信访工作人员的素质。
　　五是缩小信访工作受案范围。依《信访条例》的规定，信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。据此规定，信访所受理和解决的事项主要是涉及行政机关及其工作人员违法失职行为（香港申诉专员公署职权着重审查行政是否失当），但不限于行政机关及其工作人员的违法失职行为。实际上，目前我国广大信访机构所受理的事项覆盖广泛的领域，不仅涉及行政管理领域，也涉及司法审判、国企改制、人事管理等众多领域；不仅审查行政管理机关、社会公共服务机构、司法机关行为的合法性，而且还要审查其行为的合理性。就受理事项来说，与人民法院、人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。如何整合、优化受理领域和调整对象，是信访工作定位时必须要考虑的。本文认为大陆信访涉及面应缩小，仅包括行政管理机关和公共服务机构行政是否失当，对司法行为以及行政管理机关、公共服务机构行政是否合法不予调查。