根据国务院城镇住房制度改革政策精神，我国城市要建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

但住房制度改革发展至今，其现状却与中央政府当初的设计思路相悖。尤其是近期，房价快速上涨问题非常突出，中低收入家庭购房能力逐年下降，我国城镇买不起住房的人越来越多，社会各界的质疑之声不断。这种现象的根源究竟在哪里呢?针对这个问题，笔者对北京的房地产市场进行了调查研究，从中发现了一些值得探讨和进一步深入研究的问题。

一、城市房价上涨的政策性原因分析

据世联地产监测数据显示，2006年全国商品房价格较2005年上涨7.1%。在北京、深圳、广州等一线城市中，北京同比涨幅最大，达到29.8%，房价上涨速度相当于全国平均水平的4.2倍。

我们看到，就在各级政府为解决中低收入人群的住房问题频频出台政策、采取各种平抑房价措施的同时，城市房价却逆调控而快速上涨。这种局面的形成，到底是政府无作为、难作为还是不作为呢?从1994年拉开房改大幕至今，已经经历了十几年的摸索阶段。就目前情况看，除去部分已经购买了房改房和租住廉租房的城镇居民有了基本住房保障外，其他大部分居民的住房问题已经完全被推向市场，他们通常依靠购买经济适用房、商品房和租住市场价出租房等途径解决居住问题，而房价上涨的政策性欠缺也在其间逐步显现。

（一）廉租房，政策性低租金住房，适用于最低生活保障家庭的住房困难户

按政策其租住资格审批严格，目前主要问题是覆盖面极小，还有一些城市至今没有实施廉租房制度。

以北京为例，2005年常住人口为1538万（具有北京市户籍的人口1180.7万人，常住外来人口357.3万人），共有家庭户524.9万户，扣除集体户人口115.2万人，城镇家庭户为484.3万户。在2001年廉租房政策启动时，北京城近郊八区可纳入廉租的家庭仅为1.0938万户，其中最低收入家庭1.0047万户，优抚家庭891户。后廉租房租住资格放宽，截至2006年5月，共有1.5万户家庭享受到廉租房。享受到廉租房的户数为北京家庭户的0.28%，现在至少还有7万多户低保和优抚家庭需要廉租房解决住房问题。

就全国而言，根据建设部的统计数据显示，截至2006年年底，全国657个城市中，有512个城市建立了廉租房制度，占城市总数的77.9%；累计已有54.7万户低收入家庭住进廉租房。

由此得出这样的结论：平均每个建立了廉租房制度的城市，仅解决或改善了1068户低收入家庭的住房问题；尚有145个城市没有实施廉租房制度。我国城市廉租房供应量小、覆盖面窄的原因是多方面的，如当地政府对廉租房制度态度不积极，廉租房来源困难，建设进展缓慢，申请、审批、退出机制不完善等等。

（二）经济适用房，是减免土地出让金及部分市政配套费，开发商利润控制在3%以内的住房

经济适用房属于具有社会保障性质、专向中低收入家庭出售的政策性住房。据查阅年鉴、相关资料及调研情况分析，目前经济适用房的问题主要反映在两个方面：

第一，各城市的经济适用房建设量越来越少，一般为房屋开发总量的5－10%，供应量不足，房价快速上涨又扩大了政策性经济适用房的需求。

依据北京2006年年鉴统计数据计算，2004年经济适用房竣工27399套，其竣工面积为商品房竣工面积的10.06%；2005年经济适用房竣工29409套，其竣工面积为商品房竣工面积的9.43%。由于开发量不足、符合购买条件者众多而导致经济适用房紧缺，因此政府制定了定向销售政策。至2006年6月，北京定向供应给拆迁户等五类人的经济适用房源为l万多套，但符合五类人条件家庭有5万多户，另有8万多户符合经济适用房申请条件的家庭正在轮候，还有更多需要改善住房条件却连经济适用房都买不起的居民在等待观望。

另据北京住房建设规划公示，2007－2008年还要完成9万套经济适用房。而北京市近期每年拆迁居民近6万户，即使不计目前轮候的13多万户符合经济适用房申请条件的家庭，经济适用房的建设量连定向销售家庭的需求都难以满足。

第二，政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，许多没有卖给该卖的家庭，反而成为部分人牟利的工具。

就在经济适用房开发量不足、供需关系紧张的情况下，出现了经济适用房的“投资”群体。这些人已经有了自住房，又借政策及操作层面漏洞获得经济适用房，或以租养贷、或加价转让甚至炒卖房号，用紧缺的政策保障性住房牟利。

由全国工商联房地产商会、中城联盟、万通、华远等出资建立的REICO工作室，在2006年对北京、上海、广州等5个城市共9418个普通商品房住户抽样调查显示，商品房用于出租的比例为20.55%；基于2005年北京、太原、西安三地的调查数据，高达48%的经济适用房被用于出租，北京市的回龙观、天通苑两大经济适用房社区内，房屋出租率已占到全区租赁交易总量的78.8%。另有一些统计数据及记者暗访报道，佐证了这个数据的基本可靠性。

据笔者在相关网站搜索到的信息，北京存在较普遍的高价倒卖经济适用房房号及高价转让经济适用房的情况，目前经济适用房号出手价多在十几万元。各类二手房（包括经济适用房、房改房和商品房）转让价格依地理位置不同，多在8000元／m2至10000元／m2以上，一些大户型经济适用房报价达100多万元。

按照政策，经济适用房未住满5年不得按市场价出售，尽管目前大多数经济适用房未过5年之限，但许多经济适用房已按照市价出售也是不争的事实。出售时多采用“黑白合同”的方式进行交易，这种方式不但能成功办理手续，还可逃过个税，令有关部门很难查处。

更为严峻的是，尚有更多经济适用房临近5年大限，暴利会导致经济适用房业主尤其是“投资者”涌入交易市场。如果目前上市交易政策及经济适用房的“商品”属性不发生改变，那么隐含政府补贴、具有保障性质的住房将就此转化为高价商品房，无法再惠及中低收入家庭。

（三）商品房，完全由市场调节售价的住房。可以无障碍地面向本埠、外埠及境外所有人出售

目前北京商品房向非本地人及投资者出售比例过大，在土地稀缺的情况下，这种情况加剧了住宅市场供需不平衡并推动房价上涨，更有利益驱使的过度开发形成房地产泡沫之嫌。

根据政策，自2003年7月15日起，外埠个人可按相关规定在北京购买商品房、房改房和经济适用房。查证了一些房屋中介机构的调查数据，2003年2005年，北京商品住房外埠购买比重在3成左右。近年非本地人购房呈上升趋势，2006年京外人士买走了5.2－5.5万套住房，占北京市商品房销售的40%左右。2006年1－11月，境外个人购房2300套，占市场份额的1.6%。据媒体报道有些小区50－80%的业主都非本地人口。北京市建委在2007年01月24日召开的全国建设工作会议上称，北京所有住宅中，35%被外地人购买。另据笔者对北京育龙家园、美然绿色家园、顶秀欣苑等一些商品房和经济适用房小区的走访调查，外地业主均在20%以上，空房率高于10%。

土地具有稀缺性，是一种不可再生资源，一个城市规模过大不仅仅会影响到城镇居民的住房问题.还会带来一些城市危机和后遗症。在经济发达的大城市，尤其是作为首都的北京，如果不对购房者边行合理限制，盖多少住房也是不够全国甚至全世界投资者购买的。而放任利益驱使的无限度房屋开发及人口膨胀，会导致文物古迹和古城风貌的破坏和耕地大量减少，以及基础设施、生态环境、能源、住房、交通、治安、各类污染、垃圾消纳等方面的种种危机。1800多万（瞬间超过2000万）的常住和流动人口已经让这个城市不堪重负，还奢谈理想形态的“花园城市”和“宜居城市”，其人居环境及生态环境将面临挑战。因此笔者不禁质疑，除集体户外，北京家庭484多万户，政府主管部门是否知道自己主管的城市住房缺口到底有多大?房改至今已售公房多少套?已经开发建设了多少住房?目前的房价畸高真的是基本居住需求大于供给的结果吗?有多少人拥有多套房屋并被空置?还有多少本地人亟需生活住房?住房是公民的基本权力，在本地居民基本居住需求尚未满足时期，政府是否有责任限制投资需求?

住房投资掩盖了住房的真实居住需求，加剧了房屋供给紧张、房价上涨以及住宅市场的混乱。目前，住房投资问题在一些特大城市及经济发达城市比较突出，如北京、上海、广州、深圳等。凡是房价高悬和暴涨的城市，一定存在超常的“住房投资”现象。正常情况下，有钱人购买多套住房囤积居奇原本是个人行为，但是在许多普通居民没有满足基本居住需求的时期，出现较大范围住房投资现象，应该是政策缺失和政府失职。

基于如上分析，由于中低收入居民居住问题高度市场化、土地稀缺、一些地方政府扭曲的“经营城市”理念及做法、不法官商勾结、权钱交易及房地产开发高度垄断、过度投机带来的房地产供需关系严重失衡等政策性原因，导致了城市住房价格逆中央政府调控而上涨的局面。

二、平抑房价的建议

和平时期政府的首要职责就是使老百姓安居乐业。纵观世界各国，政府都在不同程度上为解决中低收入阶层居住问题提供帮助，许多国家都具有较为完善的住房保障政策及制度，中低收入人群的住房问题大都依靠政府住房保障体系得到解决。而我国的欠缺恰恰在住房保障政策和制度方面，对此笔者提出几点建议：

（一）设立直接隶属政府的非盈利住房开发管理机构

据有关资料查阅，世界上住房保障制度主要有三类：金融支持型、非盈利法人主导型和政府主导型。采用后两类住房保障制度的国家和地区有新加坡、中国香港、日本、澳大利亚、瑞典等等，其住房保障的最成功之处，就是建立非盈利机构或企业建造和管理住房。

迄今为止，我国商品房为主、开发商主导式住房建设模式弊端有目共睹。本该由政府垄断的房地产资源，在“经营城市”错位之下被房地产商垄断。不仅滋生了官商勾结、权钱交易的腐败现象，在经济适用房、微利房的开发上，还形成了政府与开发商博弈、相互讨价还价的局面。开发商及少数人在这种住房建设模式下获利丰厚，却苦了老百姓，这不应该是中央政府房改的初衷。

基于其他国家和地区的成功经验及调研分析，我国应该尝试设立隶属政府的、以非盈利为宗旨的住房开发管理机构，通过免费获取土地、直接进行项目招投标及建设全程监管，取代开发商的运作为中低收入者建房。开发过程应减免或取消相应税费，建设完成后，视家庭收入情况以成本价或低于成本价将房子租或卖给符合条件的中低收入家庭。

这种方式由政府直接与建筑商打交道，不仅杜绝了中间环节的种种盈利，也节省了经营管理成本、销售成本和企业利润等等，可以使房屋建设成本大幅下降，正常情况下其成本应该低于经济适用房。

至于商品房，完全可以交给开发商进行市场运作，面向高收入阶层出售，开发量及价格依靠市场调节，并劫富济贫，收取高额土地使用费、税费和物业费。

（二）鼓励合法集资建房

打破房地产商一统天下的开发垄断，政府还应尽快重申个人和单位集资建房的鼓励政策。国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，明确提出“在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设”。但是其后一直未得到地方政府的积极响应。近期北京、广州、深圳、温州等城市已经做了非盈利性集资建房尝试，但由于缺乏地方政府的支持或政策空白，一些尝试因障碍重重而夭折。

此间也不乏集资建房成功案例，如深圳，首例个人合作建房已经完成，建成后的成品房纳税后每套总价约为7.5万元，即均价约为1623元／m2，而附近正在销售中的商品房楼盘均价都在6000元／m2以上。

再如广州市，政府态度积极，在《广州市住房建设规划（2006～2010）》中已经提出“在政府统筹规划和统一审批的前提下，部队和单位可以利用符合城市及土地利用总体规划的自有土地为职工建房”。并正在着手制订新经济适用房管理办法，将允许符合条件的单位在货币分房和实物分房中二选一，只要该单位有土地，且符合城市建设规划和用地规划，该单位即可自行建房分给没有享受实物分房和货币分房的住房困难职工。而广钢集团在厂区内为职工自建的安居小区，均价为2050元／m2，当时周边的房价已是4000元／元。

集资建房无疑可以解决一批中低收入者的住房需求，缓解城市住宅市场压力、有效抑止房价，并对打破房地产商垄断市场起到了积极作用。

（三）政府介入经济适用房的开发建设、销售和流通运作

在经济适用房问题上，政府似乎一直处于较被动的局面。除户型过大、购房人资格审查等问题外，经济适用房投机和地下交易更是社会反响强烈的问题。

根据现有政策：个人出租住房征收5%综合税；二手经济适用房按照市场价买卖，需按照房屋所在地标定地价的10%缴纳土地出让金，房屋所在地没有标定地价的，按照房屋买卖成交价的3%缴纳土地出让金或者相当于土地出让金的价款。按此规定，即便是出租户老老实实到有关部门登记，买卖房屋不做黑白合同，也仅仅是增加了地方政府的税收，控制投机、发挥经济适用房保障作用难题并未从根本上得到解决。

获得政府政策优惠、保障本地中低收人家庭居住困难的经济适用房，开发量越来越小，还可以用来出租、炒号，并且可以像商品房一样毫无障碍地进入房屋交易市场。这种情况对城市整体房价上涨起着推波助澜的作用，也使城市房地产陷入一种涨价联动的恶性循环。

从理论上看，完整的房屋产权，应该包括房屋的占有权、处分权、使用权和收益权。由于国家对经济适用房实行统一划拨建设用地，免征土地出让金及行政性收费和基础设施建设费等，使经济适用房成为建设成本明显低于商品房的政策保障性住房。因此，政府有理由进一步健全经济适用房政策，明确经济适用房购买者只拥有房屋占有权、处分权和使用权，不拥有房屋收益权。在许多中低收入居民没有满足基本住房需求的时期，政府应该介入这种保障性住房的开发建设、销售和流通环节的全部运作。经济适用房只能用于中低收入家庭居住，对于投机行为，政府绝不应该手软，必须出台行之有效的严厉政策，确保优惠政策真正惠及应该享受政府优惠的家庭。

（四）实施购房实名制，建立城市家庭住房档案

开展城镇居民家庭住房情况普查，建立城市个人尤其是家庭住房档案，实行住房实名制是考验政府抑制房价决心与魄力的关键。各地政府应对本地常住人口家庭户数、存量房数量、各类住宅开发总量及家庭拥有住房等情况进行统计登记，对居民住房情况做到心中有数而非盲目开发建设。

据笔者在北京的调研情况，参加过购买房改房的人群中，拥有2套以上住房并用于出租的家庭不在少数，而住房困难户和无房新职工的数量也在逐年上升。北京市房地产产业协会发布的报告提出，北京住房总量并不短缺，甚至潜在过剩。少数人拥有多套住房，闲置房比空置房要多几倍，这与北京市统计局公布的北京1／10的人拥有两套住房的结果基本一致。

中国国情研究会与万事达卡国际组织发布的《2006中国生活报告》调查显示，年收入超过11万元的高收入群体中，40%多的人拥有两套以上住房，其中有22%的人计划在未来一年内购买住房。而且，拥有房屋的套数与预购率成正比，拥有3套及以上住房者预购率高达35.8%。

这种情况说明一些住房需求属于投资而非居住，房地产投资者对住房紧缺和高房价起着推波助澜的作用。因此，应该尽快对城市家庭拥有的各类住房情况进行普查，并实施住房实名制。在目前住房紧缺情况下，一个家庭（年满18岁可以独立购房）只可以拥有标准内的房改房或经济适用房，超标者购买商品房可不予贷款，对购买第三套及以上住房者课以重税。

此外，政府官方及媒体有责任适时对住房投资者进行风险提示，警示其正确分辨房地产利益集团的炒做成分。二手房买卖应该一分为二：房产部分按照耐用年限计提折旧，闲置房屋会不断贬值；地产部分的升值重税或归国家所有。何况土地价值也并非只升不降，日本当年的房地产泡沫危害具有较好的警示作用。房地产不是只升不降的神话，非理性住房投资将会给国家经济发展及投资者带来非常严重的后果。