条块状看似全面覆盖和泾渭分明，但存在互不隶属的政府间关系，譬如苏州市与浙江省、交通部与三亚市。中央部委在本部门职责范畴内涵盖全国，地方政府希望在本区域内执行政令，必然存在政策交叠重合区。科层制导致“地方政府和政府部门独立性不被尊重，难以超越条块之间的恶性竞争”[5]。从条条管理来看，有中央部门希望垂直管理而不顾地方实际情况；从块块管理分析，有地方为一己私利而损害国家利益，土政策凌驾于国家法律之上。再则，政府也并非中规中矩在本区域内本部门行事，跨区域跨部门跨层级的政府间交流已然成为常态，但在缺乏宪法引导和法律约束的情况下，条块关系协调无从谈起。譬如山西山东河南联合建设铁路运煤，却“遭到铁道部阻挠”。近期铁道部允许民间参股投资，但若不完善环境、不引入竞争机制、不允许地方民间参与决策的情况下，恐怕只能是民间资金的陷阱。再如国家电网与山东陕西等地之间的冲突，西北风电大量闲置而难以纳入整体体系，都显示了条块纷争导致整体利益受损的危害。环渤海地区犹如九龙治水，牵涉到的省市有山东辽宁和天津，涉及到的部门有农业部、环保部、交通部海事局、海洋局等部委，在渤海环境治理和资源整合方面却收效甚微，亦是条块配合不力的结果。

　　（四）城乡矛盾

　　从国际通行规则而言，市是人口聚居的城市区域，检验着地域城市化情况；县乡则是广域型、人口稀的地域，服务于乡村及城乡集合部的民众。但我国市制却从作为派出机构的地区行署摇身变为地级市，造成金字塔式广域性政区的既成事实；县或县级市的城区也对乡村区域实行统辖，市区成为城市与农村的中心，资源向城区集聚却难以服务农村，二元鸿沟愈来愈大，城乡矛盾日趋激化。从功能分区来讲，城市的服务对象是市区内的公民，乡村的服务对象主要是当地民众；但在当前市制职责不清的情况下，市制一揽子入手却难以集中精力服务城市，又无法兼顾乡村利益，中心城市与县域乃至周边省域的资源争夺激烈。譬如河北山西等缺水省份为北京输送水源及其他资源，但乡村得到的回馈却有得不偿失之嫌。再如省县市行政目标及利益并不一致，地级市与县、省抢夺资源现象屡有发生[6]。再如烟台将牟平和福山县变成区级建制以实现大型城市的梦想，但两区内农业人口仍占多数；更有人口三千多万的西部某农村人口居多的大型市，城市目标是服务农村还是城区让人迷惑。实际上，日本也曾因资源争夺和定位不明确引发冲突，譬如拥有相当于县级权力的政令指定市与所处县的矛盾凸显，“大城市和县的对立状态导致麻烦、纠纷和无效率”[7]。解决思路在于“城市的归市制，乡村的归县乡”，廓清城市与乡村的责任边界，在调查民意基础上尊重公众选择，吸纳民间人士参与协商，建构平等对话和交流互动的平台。

　　二、伙伴型府际关系：有序的府际治理体系

　　伙伴型府际关系是多元行政主体在执行公务过程中彼此互动、平等协商、信任合作，建构起的网络状互助依赖关系。从延伸意义而言，伙伴型府际关系是法治框架下契约精神的产物，可在宪法层面预留两岸三地的融合空间，修改法律使之适应国际通行规则和减少与港澳台的法律冲突。建立伙伴关系目的在于“达到资源的优势共享和劣势互补”[8]，这正是大陆府际关系面临的困境，故应制定地方制度法或地方自治法以还原地方政府独立本体地位，打破行政级别窠臼和鼓励无隶属关系的政府间平等交流，建构多元政府间关系平衡稳定有序的行政环境模型。从国家整体利益而言，可从法治环境、多方参与、信息共享、平衡利益等方面建构有序的府际治理体系。

　　（一）成长于法治环境，传承历史渊源

　　宪法是平稳“建立新秩序的手段”[9]，是法治环境建构的基础。以史为鉴，追溯中国法制史，1908年颁布《城镇乡地方自治章程》，第二年颁布《厅州县地方章程》，清廷认为“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。”[10]由此揭开我国地方自治的帷幕。1947年宪法第十章与第十一章规定了“中央与地方之权限”和“地方制度”，对中央与地方关系、地方之间关系予以界定，需要仔细研究和继承发扬。大陆与香港澳门已然实现了法律与行政方面的整合，海峡两岸亦可建构融合的法治体系。法院是关系到国家架构和政治平稳的关键角色，宪法则可将冲突各方引入同一对话平台进而消弭争议。“如果遇到宪政上的冲突，应由法院扮演解释和保护宪法角色。”[11]宪法和法律融合沟通，会促使相邻方以联盟、联邦或邦联形式化解恩怨和建构合作组织。从东西德的合并可见对话的必要，欧盟国家法德的合作亦可见区域联合的效果。经典判例有美国联邦最高法院数次将宪法危机化解，欧洲宪法法院也会在欧盟国家的团结合作及争议消解中起到作用。我国可在宪法层面明确中央与地方各自的权限，制定地方制度法界定地方权限和实现权责分明，规定法院解决政府间争议，唯此才可能建构精诚合作的伙伴型府际关系。

　　（二）重视协商民主，鼓励地方政府及各方参与

　　伙伴型政府间关系可建构畅通的沟通协商机制，平等对话以促使分工合作重心下移，行政决策和行政行为更贴近基层民意，突破科层制束缚和吸纳多个地方政府参与决策。台湾地区在建构地方政府合作伙伴关系方面取得较好成效，典型模式有：“南部八县市首长会报、中部六县市首长会报、北台区域发展推进委员会、高高屏永续发展委员会等”[12]。其中高雄市与高雄县在民意测评通过和议会批准后予以合并，是地方合作融合较为成功的案例。从台北大都市圈分析，台北市与台北县（现新北市）的合作来看，2006年签署“北北一家亲：台北市县合作协议备忘录”，通过协商合作处理大区域内的公共事务，在“观光休闲游憩、交通运输、产业发展与行销、环境资源、安全、文化教育与少数族群”等议题上加强跨区合作，整合双方资源和发挥各自特长，努力惠民利民和维护公共利益，实现“市县合作、共创双赢”目标。台北市与新北市2011年成立淡水河流域管理委员会，在环保水利、污水处理等方面加强合作。分析台湾北部的县市合作，2005年成立八县市参与的“北台区域发展推动委员会”，制定委员会组织章程，针对重要民生议题推动台湾北部各县市区域整合；通过浏览北台网站和查询相关信息[13]，其常设沟通平台，各方资源互通，是公共选择理论的实践。台湾地区跨域合作基本能够达到南北全面覆盖，建构起区域共同事务的协商平台，总体成效显著。

　　（三）建构信息共享机制，搭设无障碍沟通信任平台

信息化社会下必须注重信息共享和适度授权。“伴随组织的成长，并非所有的决策都能够由最高层作出。”[14]譬如大湄公河流域执法安全合作组织，若云南边境县遇到纠纷需要层层上报，等到上级批复时早已贻误时机；再如南海等复杂区域，若渔政、农业、海事部门及海军并不沟通，则可能难以形成综合力量而坐失良机，故信息共享机制十分必要。信息共享才能建构信任合作关系，台南市和台南县、台中市与台中县、高雄市与高雄县已经超越合作阶段而合并，若彼此猜疑和互相拆台则合作会化作泡影；北京东城西城合并则缘于行政命令，若少有倾听民意则会带来整合裂痕。从海峡两岸关系而言，沟通合作机制已经初现成效，三通形势持续良性发展，两岸合作取得成效；譬如金门县2006年呼吁建立防灾救难体系，表达基本行政合作和服务民众共同利益的意愿，力求在规划合作及共同建设方面建构合作机制；在双方的努力下，2010年金厦海