【摘要】我国当前政府间关系因条块纷争、城乡矛盾而呈现失序状态，中央部委、地方政府及其部门之间政策冲突屡屡发生。从法治环境、协商民主、信息共享、多方参与、平等信任角度解析，可见建构伙伴型府际关系的必要。伙伴型政府间关系尊重地方政府的选择，避免采取自上而下的强令措施，注重跨区域跨流域跨部门的政府间合作，意图建立政府间超越等级、定位清晰、平等对话、合作共赢的政策网络，为我国的政府间关系发展及政策制定提供路径指向。

【关键词】伙伴型府际关系；政策网络；跨域治理；区域合作；公共选择

政府间良性竞争可激发地方政府的创新性和能动性，“对中国体制转型和制度创新有着重要作用”。[1]但政府间恶性竞争则会引发冲突，表现在区域大战、部门冲突和条块纷争等方面；另有区域发展不平衡导致的城乡矛盾、发达地区与欠发达地区之间的矛盾也不容忽视。我国总体资源有限，政府本应以节流开源和精诚合作为要务，但跨地域的水电站重复建设、同区域的钢铁工业恶性竞争等资源浪费现状令人堪忧，故需寻求政府间关系协调的路径。同处东亚的日本在地方自治方面颇有创见，有效解决了区域不均衡发展困境及中央与地方关系问题；我国台湾地区也致力于打破层级窠臼和建构伙伴型府际关系，推动了地域经济及各方面综合发展。从大陆当前研究来看，仅有张经远《论伙伴型城市府际关系的构建》和朱光磊、张传彬《系统性完善与培育府际伙伴关系——关于对口支援制度的初步研究》及张志红等学者著文对伙伴型府际关系做出了初步描述，推进了府际关系研究的发展。但伙伴型府际关系的涵盖范围远不止这些，从类别上来讲，伙伴关系的建构并不仅限于城市，我国广袤的乡村亦应与城市同处平等的伙伴地位；对口支援也仅是点对点的帮扶关系，处于不平等地位和缺乏可持续发展空间，不具备推广意义。伙伴型府际关系意在建构城市与乡村、中央与地方、中央部委与地方政府、地方政府与地方政府及地方部门之间建构互相依存的政策网络，形成平等对话、民主参与、良性互动的伙伴型府际关系，以减少政策冲突造成的伤害，降低区域共同事务和职能重叠的协商成本，寻求跨域治理、跨部门合作的解困之道。

　　一、我国当前府际关系的失序

　　我国府际关系的失序状态，可从区域、部门、条块和城乡角度解析。

　　我国是单一制国家，府际关系建构在条块分明基础上，面临科层制难以协调之困。城乡关系随着城市化进程的加快日益复杂，城市市民与乡村民众的公共目标并不一致，但在当前乡村行政层面从属城市状态下，乡村不得不依从城市利益，故在征地拆迁、城乡合作中产生诸多争议，城乡关系发展趋势无法预料、难以控制。从条块分割来说，中央部委和地方政府存在重叠区域，府际关系协

　　调面临困扰。大者如宪法层面并未规定中央与地方的关系，导致政府间关系权责不明、无法可依；小处则如关涉个人的社保体系迄今仍未全国统一，阻碍跨地域人才流动和侵害个人权益。政府间关系在法治层面和行动层面呈现失序状态，政府间缺乏基本信任合作，彼此争夺资源和互相推诿责任。现试图从乱麻中理出头绪以寻求解决之道。

　　（一）区域大战

　　我国地方政府存在各自为政现象，由于政绩考核以经济发展为依据，地方政府出于本体利益制定利于自身而损害他者的行政规章或政策，引发的区域矛盾难以协调。“政府意味着有权制定法律”[2]，政府制定的行政规章和政策是双刃剑，运用得当则促进本区域发展和利于总体目标，反之会损人利己或不利己。我国一方面资源普遍稀缺，另一方面在电信、电站、钢铁等方面重复建设，各区域为争夺资源争吵不休。地方之间制定彼此冲突的政策，甚至明目张胆出台违背法律的政策，更有政府干脆制定以邻为壑的政府规章，“法律冲突给我国法制建设造成极大危害”[3]，阻滞了国家总体协调发展。我国跨流域地区众多，接壤省市也数不胜数，省市区之间的内耗不容忽视。各省市区到强势部委争取审批权或争夺资源，引发地方政府间硝烟不断；相邻区域的争议有山东与江苏的南四湖冲突，江苏与浙江关于流域污染的矛盾，陕西与山西关于三门峡水库存废之争。跨区域政府间本可联合招商引资和发挥区位共同优势，上下游地区亦可联合进行流域开发，但当前法律对区域矛盾协调并无明确规定，不守规则者会获益较多而少受惩戒，加之缺乏交流平台和对话氛围，引发区域共同事务互不相让，近邻因利益冲突而反目成仇，高速公路收费站在跨省市地域林立，区域矛盾近乎无解、流域污染难以治理。

　　（二）部门冲突

　　中央部委之间及政府部门之间会因职能交叉重叠产生争议。中央部委设立的初衷是为实现职责分工与合作，科教文卫、农林牧渔、水利交通、社会保障、公共工程、监察环保等部委，从宏观职能层面配合国务院和实现中央意图，国务院通过不断实施部门改革以整合资源。从当前境况分析，中央部委被授权立法而享有制定部门规章的权限，其适用范围涵盖全国。“法治对政府的限制只在于它的强制性活动。”[4]政府的强制性活动可能带来负效应，若无法律规范则会导致局面难以收拾。中央部委的政令制定和执行需要有法律规范和民众监督，以便在中央部委与地方政府、地方部门之间发生争议时有法可依，毕竟政府间职责权限必然有交叉重叠之处，也存在彼此冲突的风险；实际上，政府部门间需要彼此配合，譬如对企业的管理涉及工商、税务、卫生、消防等部门，若彼此间缺乏合作配合，既会造成企业不堪重负，又会造成部门间冲突迭起。对政府规制的意义彰显，以此避免政府之间的无效率不合作，同时防止政府部门勾结而劫持民意。可在当前法治环境不健全的境况下，部门纷争缺乏统一协调机构，中央部委意欲采取一竿子插到底的垂直管理方式，但若对政策扩张和政策收缩的范畴不予以界定，实则权力上收无济于事。部门冲突的典型案例有2010年商务部与海关总署关于进口Ipad手机纳税的界定标准不一致，直接损害政府部门的威信，也给消费者带来利益损害；环保总局与水利部及淮河水利委员会2005年关于排污问题产生争议，环保部和铁道部关于未通过环境测评的胶济和津秦铁路之争，环保部与质检总局、商务部、发展改革委之间关于燃油质量的扯皮战等，都可看出我国政府部门间职能分工并不明确，加之互相信任沟通程度不够，难以从国家宏观立场分析问题，部门冲突也就在所难免。

　　（三）条块纷争

条块状看似全面覆盖和泾渭分明，但存在互不隶属的政府间关系，譬如苏州市与浙江省、交通部与三亚市。中央部委在本部门职责范畴内涵盖全国，地方政府希望在本区域内执行政令，必然存在政策交叠重合区。科层制导致“地方政府和政府部门独立性不被尊重，难以超越条块之间的恶性竞争”[5]。从条条管理来看，有中央部门希望垂直管理而不顾地方实际情况；从块块管理分析，有地方为一己私利而损害国家利益，土政策凌驾于国家法律之上。再则，政府也并非中规中矩在本区域内本部门行事，跨区域跨部门跨层级的政府间交流已然成为常态，但在缺乏宪法引导和法律约束的情况下，条块关系协调无从谈起。譬如山西山东河南联合建设铁路运煤，却“遭到铁道部阻挠”。近期铁道部允许民间参股投资，但若不完善环境、不引入竞争机制、不允许地方民间参与决策的情况下，恐怕只能是民间资金的陷阱。再如国家电网与山东陕西等地之间的冲突，西北风电大量闲置而难以纳入整体体系，都显示了