【摘要】我国地方政府与中央部委之间合作并不顺畅，可归因于条块分割、层级束缚、法治土壤匮乏、地方自治缺位等。伙伴型府际关系力求打破条块隔阂和层级束缚，鼓励政府机构之间平等互动，发挥地方政府和中央部委的合力，促使地方政府和中央部委达成一致目标、产生内源动力、制定共同议题、谋求公共利益，实现政策制定、政策执行过程中的信息反馈和及时修正，建构区域联动发展、部门协同合作、跨层级平等沟通交流的政策网络体系，营造出公私部门的伙伴关系和地方共同治理的和谐环境。

【关键词】伙伴型府际关系；地方治理；公私伙伴关系；协商民主；政策网络

全球化背景下各国都面对机遇和挑战，在总体资源有限的情况下，国家间竞争不可避免，掌握先机则会出奇制胜，反之则呈现后发劣势和步步落后。从中观层面来讲，我国地方政府及中央部委彼此牵制和互相掣肘现象比比皆是，跨地域、跨部门、跨层级的交流难以进行，表现为不同区域各自为战、省域交界的地方政府对立、江河湖海流域污染难以治理，这妨碍了国家总体利益的实现。实际上，“地方区域不仅是地理面积或行政实体，而是各种关系的交合处”[1]；行政部门也不仅关涉本部门，职能与其他机构有交叠之处；若条条块块之间难以精诚合作，将会给国家带来损失。从治理角度而言，目前公共部门和私营部门合作日益加强，公私边界愈来愈不明显，垃圾处理、污染治理、电厂、医院、监狱甚至消防方面公私部门有着广泛的合作空间；公私部门都能建构起日益稳固的伙伴关系，而中央与地方、地方与地方还是自说自话，明显有悖常规。故需建构政府间合作伙伴关系，尊重地方政府的独立性地位，打破当前固有的条块桎梏和层级束缚，搭建跨区域公共交流平台、设置符合共同利益的公共议题和协调各方利益。

　　一、政府间合作的阻滞因素

　　（一）条块分割的窠臼

　　我国作为中央集权制国家，府际关系受制于条块分割而难以协调。条条和块块的行政目标并不一致，中央部委希望增大条条的权限和更多垂直管理，作为块块的地方政府则努力维护独立完整的自主权限。条、块之间关系错综复杂，看似区分明确，但实则职责权限混淆不清，有利可图则争相扩权争夺，危机产生就政策收缩和彼此推诿，加之法律体系不明确而有诸多灰色地带，给地方政府和中央部委合作蒙上阴影。中央部委与地方政府间条块矛盾比比皆是，部委文件之间也经常打架乃至与法律冲突，有地方官员建议“削弱中央部委权力财力”（《南方都市报》2012年3月11日）。条块矛盾之激烈可见一斑。具体分析条块之间矛盾，主要表现为中央部委（含直属机构）与地方政府之间的“条块矛盾”、中央部委（含直属机构）之间的“条条矛盾”、地方政府之间的“块块矛盾”，涉及地方部门矛盾的依此类推。条块矛盾可从房价举例，虽然中央三令五申遏制，并责令地方建设保障房等措施，但房价并无停涨的迹象，统计局将GDP增速下滑归咎于楼市调控（中国网2012年7月13日）；从条条矛盾而言，中央部委之间存在职责重叠，在土地监管、食品安全、流域治理等方面九龙治水，譬如2005年环保总局和水利部关于淮河治理互相指责，2012年卫生部和农业部关于药物残留指标打架引发争议，商务部与海关总署标准不一致等，不一而足；地方政府之间的块块矛盾有跨流域污染、微山湖和太湖等治理困境，还有诸多基础设施重复建设、沿海省份关于海域划分矛盾重重。归纳原因，在于条块之间地位不平等、信息不对称、彼此不信任，条块隔阂并非一朝一夕就能消弭。

　　(二)层级制的羁绊

　　中国政府间交流受层级制束缚，政府间难以建构起平等信任交流平台，阻碍了区域合作和部门间沟通。虽然并无明确条文规定公务接待方式，一般约定俗成的遵循行政级别对等交流原则，这造成了行政资源的极大浪费，导致跨级别的地方政府间难以正常沟通。受制于层级束缚和信息阻滞，政府间缺少主动交流的动力，政策执行到基层可能被消解或走样。北京市委书记郭金龙谈到保证政令在北京畅通无阻，言外之意显而易见。在等级森严的金字塔中，当前中央与地方、有隶属关系的政府部门之间（如交通部与海事局）、有统辖关系的地方政府（海南省与三沙市）之间、有统辖关系的地方政府与地方部门（山西省与山西煤炭厅）之间地位并不平等；即便是互不隶属的地方政府之间、政府部门之间、地方政府与政府部门之间也受层级制束缚，去行政化自然也就举步维艰。等级相同的省部级单位间通过省（直辖市）部共建、部部共建等促进条块交流，如天津市分别与科技部、商务部、教育部等共建，但并没有部县共建之说，跨级别交流十分罕见。不能平等交流引发地方政府对中央部委颇有微词，加上中央部委职责权限不清而打架，让地方政府往往无所适从，层级制对政府间交流的羁束颇多。

　　政府间交流本可通过法律规定予以鼓励，《行政诉讼法》第五条规定“法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，第十二条规定法院不受理事关“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的诉讼，意味着法院不受理政府间争议，政府间沟通只能回归行政层面；《行政处罚法》第二十一条规定“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”，但共同的上级行政机关往往并不明确，譬如山东长岛县与辽宁大连市隔海相望，若发生争议的话，其共同上级是国务院，而国务院面对成千上万个类似情况，作为具体协调部门的民政部也很难有能力将两个以上的大省拉到谈判桌上，不能直接平等交流导致矛盾日益增加，破除层级制束缚势在必行。

　　(三)法治土壤的匮乏

　　法治原则要求地方参与国家的总体治理，框架建构和政策制定要听取民众意见。从法治土壤分析，宪法文本中缺乏对中央与地方政府关系的界定，法律缺乏对地方政府主体性地位的保护；从行政层面分析，地方政府在中央政府面前往往处于劣势，中央制定政策并不一定征求地方意见。中央与地方权责不清，导致衍生出中央部委及其直属机构、与地方政府及地方部门之间关系难以廓清，尤其是涉及无隶属关系的政府间关系时难以协调；地方部门是地方政府职能的划分，其权力基础依附于地方政府，故中央与地方政府关系不界定，其他政府间关系都会无从谈起。“法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。”[2]从历史渊源来讲，1946年宪法第九章对中央与地方权限和地方制度进行了规定，当前却纠结于地方之间的争议而宪法条文却缺乏相关规定，实则区域大战、流域污染、环境恶化难以治理的元原因即在此。美国“各个分立的州和联邦中央机构之间也存在持续不断的斗争” [3]，但立法司法行政各司其职，联邦最高法院拥有解释宪法权，可审判政府间争议而使联邦与州之间处于平衡状态，促进了国家的整体发展。从中国而言，需完善法治环境，让多元地方政府和中央部委之间的争议有法可依、有章可循。

　　(四)地方自治的缺位

地方政府主体地位不明确，导致政府间矛盾重重。法治国家都明确规定地方政府的地位，由此倡导法治和避免人治，减少广域对狭域的话语霸权和无端干涉，促进地方主体独立自主发展和联合协同繁荣。地方自治意味着放权和让地方承担更多责任，地方政府在获得更多自主权后，进一步尊重地方团体和民众的意志，和其他自治体形成政策网络，在环境保护、垃圾处理、治安交通等方面提供更好的服务。即便同为中央集权制的法国和日本，也注重地方分权和尊重地方独立地位；沈承俊在清末翻译了《法国地方自治