(2）制度设计。模糊的土地产权制度设置和刚性的管理要求，集中在村一级土地管理中，常出现政府和所谓市民社会的博弈，或者说是公权与私权的博弈。而村委会所具备的双重属性，尤其作为广大村民个体“管理者”的特点，往往为“公家”所倚重。实践也表明，政府往往通过对村委会相关管理职能的认可和保障，确保自身的管理行为得以顺利推行。如为确保农民的权益，国土资源部制定了《国土资源听证规则》，其中第二十一条规定：“当事人应当在被告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。”为落实这一规定，广东省国土资源部门要求，用地单位在组织用地报批材料时，对放弃听证的，必须附具村委会的证明，并加盖村委会公章和村委会主任的签名，否则不予受理。这一规定，使得用地单位在征用土地前，必须先和村委会进行充分协商，取得大部分村民代表的认可和村委会的批准后，才有可能在听证程序中获得通过。这种制度设计既延伸了公权对土地的管理要求，也保障了村委会的利益诉求，更强化和认可了村委会作为“管理者”的主体地位。同时，为减少公权在土地管理中的不当介入，充分发挥村委会的作用，切实维护社会稳定，广东省在2007年出台了《关于深化征地制度改革的意见》（粤府办[2007] 29号），明确提出减少和避免政府在征地过程中的过度介入和不当干预，要求对非公益性以及营利性建设项目，由用地单位与土地所有者（土地使用权人）直接协商一致后报批用地。这一规定实际上也认可了村委会在村一级土地管理中的主体地位，并通过政府规范性文件的方式，将这种自治权逐步纳入公权范畴。

　　（二）婚姻生育管理职能

　　《人口与计划生育法》第十二条规定：“村委会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。”在2003年《婚姻登记条例》颁布之前的《婚姻登记管理条例》规定，进行婚姻登记时须出具所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明，该规定虽然已经于2003年取消，这也说明在2003年之前我国通过行政法规的形式授予了村委会在婚姻登记方面的管理职能。再如，《中国公民收养子女登记办法》（民政部令第14号）第五条（二）规定：“由收养人所在单位或者村民委员会、居民委员会出具的本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明。”这也充分说明了法律法规授予了村委会在婚育管理方面的职能。

　　此外，《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国刑法＞第九十三条第二款的解释》规定，村委会等村基层组织人员“协助人民政府”从事国有土地的经营和管理、土地征用补偿费用的管理以及代征、代缴税款等七类行为为“其他依照法律从事公务的人员”，其利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。可见，我国的最高法律制订机关同样认为，村委会在从事特定行为时，承担着与国家行政机关同等的责任，也担负着同等的义务，其成员等同于国家行政机关工作人员，依法具有行政主体资格。上述职权既是一种行政法上的权利，也是一种行政法上义务，村委会不能拒绝，不能以村委会不是行政机关就否定它的行政主体资格。

　　这里需要强调两点：第一，村委会并不是在任何情况下都是行政主体，并不是村委会所有的行为都可以纳入行政诉讼法的调整范围，其行为仅限于根据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动。对于村委会以集体财产所有人的名义进行民事活动引发纠纷时，就应当提起民事诉讼而不能提起司法审查。第二，纳入行政诉讼司法审查时并不排斥基层人民政府的调解。基层人民政府有权对村民反映的事项进行调解，从而改变村委会做出的某些决定，这种调解可能较行政诉讼司法审查更为便捷、效率，也更能维护村民群众的合法权益。

　　总之，笔者认为，村委会作为基层群众自治组织之一，在推进基层民主方面起到了重要作用，其在从事法律、法规授予的行政管理职能时，村委会的行政主体地位应予以确认。事实上，在实践中，村委会作为行政诉讼司法审查被告与村民“对簿公堂”的案件也时有发生，法学理论界有必要与时俱进，及时更新村委会的行政主体地位理论。这里需要注意的是，虽然实践中已出现将村委会作为行政诉讼司法审查被告的案件，但毕竟这类案件的范围还未涵盖村委会行政管理事项的全部，而且也是某些人民法院个别的开创性做法，并未体现在《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》中，也就是说，这种做法还缺乏切实有效的制度保障，需要法学理论界更加充分的论证，并在今年修改《行政诉讼法》等法律时加以完善。

参考文献

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