一是自治权，即管理村民自治事务。村民自治事务是指《宪法》和《村民委员会组织法》授权村委会处理的事务。例如《宪法》第一百一十一条第2款规定：“（村委会）办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”同时，《村民委员会组织法》第二条也有类似的概括性规定。具体说来，村委会主要管理两类自治事务：其一，农村公共事务的管理以及公共秩序的维护，比如组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，管理公共卫生，调节民间纠纷，消防安全管理，维护村内治安等；其二，集体财产的经营与管理，即支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，维护以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益等。

　　二是有限的行政权，即基于法律、法规授权或者基层人民政府委托而行使的行政管理权限。基层人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。这里的“协助”，主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。以“协助”审批宅基地为例，村民如果想获准在宅基地上建房，如果不能获得村委会的审批同意文件，就不能向乡政府土地管理部门提出申请，这时，村委会的“协助”审批行为已经成了审批前置条件，成了事实上的审批行为，这种“协助”行为在很大程度上就已经具有了行政管理性质，完全可以认为是在行使有限的行政管理权限了。当村民对村委会拒绝出具审批同意文件的行为不服时，如果要诉诸法律，其被告只能是村委会，而不能是乡政府或乡政府土地管理部门，此时，法院在审理时显然不能适用民事法律关系，只能适用行政诉讼法律规范对村委会的行为进行司法审查了，这也证明了村委会的这些“协助”行为已经具有有限行政权的性质。

　　三、村委会行政主体地位分析

　　从村委会行使的不同权力可以看出，在行使自治权时，村委会是基层群众性自治组织，其与村民群众之间的纠纷，适用民事诉讼相关规定；而在行使法律、法规授予的权力以及公权所认可的管理职能时，具有有限的行政管理权，此时可视为具有行政主体资格。这种行政管理职能在具体实践中主要体现在土地管理、户籍管理、婚姻生育管理等相关方面。

　　（一）土地经营管理职能

　　村委会行政主体的地位，在国家的土地管理、农地承包经营等相关规定和实际操作中，表现得尤为突出，集中体现于村委会的自治职能进一步降低和弱化，而代表国家意志的行政管理职能，如土地经营管理职能则被进一步强化。“村集体组织实际上扮演着国家（政府）代理人的角色……国家实际上是在利用村集体组织行使着政府管理职能……”{2}。这种现象的存在，主要有以下几个原因：

　　1．国家在集体土地所有制上采取的“有意的制度模糊”{3}，使村委会承担土地管理职能成为可能。有意的制度模糊体现在法律规定上，可见于《土地管理法》第八条第2款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”对于何为农民集体所有，则未作明确定义，仅在第十条列举了几种情况，即：“农民集体所有的土地依法属于村民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这种列举式的立法方式考虑并照顾了历史形成的“三级所有，队为基础”的土地确权原则，但在实际操作中，由于“三级所有”制度的内涵过于宽泛，权利主体难以界定，公权、私权的适用范围也不明确且长期存在冲突。实施《土地管理法》以来所出现的集体土地与国有土地的权属争议、政府过度介入征地环节、征地纠纷不断以及被征地农民权益得不到保障等问题，均与这一制度有关。原因其实很简单—“分未定，争不止”。

　　产权不明晰，必然导致各权利主体之间产生激烈的博弈，限于篇幅，这里不再论及。但值得注意的是，近年，除公权介入大量取得土地外，农村集体土地管理职权已逐步由自然村向村委会集中。如在广东的土地管理实践中，土地所有权主要由各级村委会拥有，村委会可以自己的名义行使诉讼权利，组织参加征地前听证、出具相关证明等。村委会对集体土地的实际管控能力不断增强，尤其在东部沿海地区（如珠江三角洲地区），村委会实际控制了绝大部分集体土地，通过招租、参股等形式获取集体经济收益，并尽可能地将其管理职能扩张到“三级所有”制度的模糊地带，提出了更多的管理诉求。如在广州白云区，土地均掌握在经济社和经济联社手中，镇里没有土地，镇里需要用地时要通过村与经济联社联系，通过股份合作等方式开发使用土地，从而出现了“社主任权力大过村主任，村主任大过镇长”的状况，这就使村委会承担土地行政管理的职能成为可能，而土地管理部门有时也因管理成本过高、能力受限以及依据不足等原因，默许以至支持村委会的管理诉求，形成了村委会对基层土地管理权的“分享”，公权与私权的界线趋于融合，村委会的意志也即上升为“公家”的意志，成为政府的代表。

　　2．国家公法对私法的实际介入，为村委会承担土地管理职能提供了依据。中国人地关系高度紧张的基本国情决定了政府对于土地管理的刚性要求，也直接导致了农地法制“主要以行政管理为主，很少有私权性质的民事规范”{4}，更多地体现为一种管理法，而非权利法。这种现状为村委会行使行政管理行为提供了事实上的依据。具体体现在几个方面：

　　(1)法律授权。所谓法律授权，是指依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织。亦即，只要是依法成立，能够独立承担相应的法律后果，并在法律、法规明确授权的范围内以自己的名义从事行政管理活动的主体均可成为法律、法规授权组织。这个定义明确了被授权组织的三个特征：第一，在行使法律、法规所授职能时，被授权的组织成为法律认可的行政主体，具有与行政机关相同的法律地位；第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并承担相应的法律责任；第三，被授权组织行使非授权职能时，不具有行政主体地位。如《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”这一规定即是法律对村民委员会的授权，村委会在土地管理方面因被法律直接授权而具有了行政主体的资格，并可以自己名义承担法律责任。在对广东各地的相关调查了解中笔者发现，村委会对于本村土地的承包和发包等事项，一般都有较大的话语权，村民也都承认并接受，如果没有村委会的批准，他们的土地承包、发包也难以实现。

(2）制度设计。模糊的土地产权制度设置和刚性的管理要求，集中在村一级土地管理中，常出现政府和所谓市民社会的博弈，或者说是公权与私权的博弈。而村委会所具备的双重属性，尤其作为广大村民个体“管理者”的特点，往往为“公家