由于我国人大代表选举分为直接选举和间接选举，县级以下（包括县级）人大代表是由选民直接选举产生的，县级以上（包括全国、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州）的人大代表是间接选举产生的，因此，农民选出的代表在选全国和省级人大代表时，选出的不一定是农民，有可能是政府官员，要保障农民在各级人大中平等的政治参与权，还要统一按居住地划分选区，进一步改革户籍制度，扩大直接选举的范围。

　　按照现行《选举法》划分选区采取双重标准，既可以按居住状况划分选区，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分选区。实际上，在城市主要按单位划分选区，在乡村主要按居住地划分选区。要实现农民平等的选举权，减少人大代表中官员所占比例，增加农民代表的比例，在划分选区时应采用一个标准，即以一定的人口为基数，统一按居住按单位划分选区带来的为照顾某些人当选，随意违法划分选区现象的发生。第二，可以减少选区划分行政化带来的人大代表中领导人居多的现象，因为按单位划分选区很容易选出该单位领导。如南海市第十二届人大代表选举中，将市委办公室和市纪委、档案局、监察局四个单位划为一个选区，分了3个代表，结果市委书记、市委副书记和市纪委书记当选为代表。市政府办公室与7个公司划为同一选区，结果市长、副市长当选代表，7个公司占有选区至少80％以上的选民没有选出一个代表{3}。按双重标准划分选区导致人大代表中党政领导占据了40％左右，而广大农民代表却少之又少。这就影响到人大群众性基础的广泛性，不利于民意的全面汇集和表达，不利于人大作为民意机关功能的发挥。因此，必须合理调整人大代表结构{4}，合理划分选区。第三，有利于选民自由表达意志。选民的居住地与选民个人生活环境有密切关系，涉及到选民的切身利益，他们关心居住地的治安、就学、交通、社区管理等等问题，如何解决这些问题，通过对代表候选人不同方案的选择，选民选出能够表达他们意愿的代表。而按照单位进行选举，虽然参选率很高，但不一定能够反映选民的真实意愿，因单位往往提名领导作为代表候选人，很少有人反对，属于组织行为，行政化较为明显，选民的自由选择度大大降低。而且，单位选举大多采用大会投票的方法，因不设秘密投票点，一般都草草投票，走形式，走过场的居多，不能真实表达选民的意愿。

　　（二）以法律的形式确定妇女和少数民族代表比例

　　《选举法》没有明确妇女和少数民族代表的确切比例，而是笼统地规定“应当有适当数量的妇女代表”；少数民族地区“代表名额可以另加百分之五”，“人口特少的民族，至少应有代表一人”。但实际上各地在选举人大代表时，对妇女和少数民族代表比例都有规定。例如：《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第9条规定：“县、乡两级人民代表大会代表中，应当有适当数量的妇女代表，在代表候选人中，妇女所占比例应不低于百分之二十五。”也有一些地区在选举实施细则中不做具体规定，但在执行中却对妇女、少数民族、政党、工人、农民、知识分子等构成比例有所限制。根据选举权平等性原则，选举权和被选举权不能因性别、民族、身份不同而有所区别、有所限制，但为保证男女平等、民族平等，可以以《选举法》的形式明确妇女在各级人大中的比例，在民族自治地方明确少数民族代表所占比例，以避免各地选举中的不同做法。同时，取消选举过程中对政党、工人、农民、知识分子、青年、爱国民主人士、归侨等构成比例的限制，以贯彻选举权的平等性原则，提高《选举法》实施的合法性。

　　三、结合户籍制度改革，改进选民登记办法

　　由于划分选区采用双重标准，各地区在选民登记时，也采用两种登记办法，有工作单位的在单位登记，无工作单位的在户口所在地登记，虽然各地选举实施细则规定“每一选民只能在一个选区进行登记。”由于采取的不是本人登记，组织登记后，并不通知在外地打工的人员，这就造成了那些既有工作单位，又没有迁移户口的大量外来务工人员无权参加本地选举，出现大量的委托投票和“重登”或“漏登”的现象，“委托投票”违反了我国选举制度中规定的秘密投票原则，“重登”或“漏登”违反了我国选举制度的平等性原则。

　　流动人口如何参加选举关系到其选举权的实现，如果只允许其参加原户口所在地的选举，不允许其参加现生活或工作所在地的选举，则可能造成在不能参加选举的地方通过委托投票参加其户籍所在地选举，那样的选举是一种形式，对其关系不大，而在能参加选举的地方无权参加选举，实际上剥夺或限制了这部分选民的选举权。因此，更多的人建议应允许外来人口参加现生活或工作所在地的选举，而不再参加原户口所在地的选举{5}。

　　由于我国的选民登记仍以户籍登记为主，不在户口所在地工作或生活的人，只能通过委托投票来参选，因此，造成流动人口委托投票问题突出，绝大部分选民没有书面委托，一般是给家人或朋友打个电话，口头委托投票。有些地方虽然规定有一定工作或生活年限的外来人员可以凭原籍的户口证明或选民资格证明到现居住地进行选民登记，但他们一般不会专门为此回原籍去开户口证明或选民资格证明，以致无法参选。为保障流动人口的选举权利，一些地区进行了积极的探索。规定生活、工作地与户籍分离的其他人员，在住所地居住满一年的，在暂住地居委会登记。凡租住单位房满一年的，由出租单位出具证明；其他零星租住散户，凭暂住证登记。要彻底解决流动人口选举权问题，必须建立城乡统一的户籍登记管理制度。目前，公安部正在研究探索户籍制度的改革，外来人口的信息化管理将为流动人口选民登记提供重要路径。如果把选民登记与居民身份证管理系统接轨，就能有效地解决人口流动中的公民选举权利保护这一难题。所以，应尽快起草并制定全国统一的《选民登记规则》，对直接选举中的选民登记工作，包括选民资格的确定、选民登记的原则、选民登记的程序、选民名单的公布、信息化手段的运用、选民资料的查询与更新等做出统一规定{6}。

　　四、代表候选人的提出与介绍

　　（一）提高代表候选人的条件，对其资格进行必要的限制

　　我国《选举法》规定的代表候选人条件与选举人条件是一致的，只要年满18周岁，没有被剥夺政治权利都可以被选为代表候选人，从逻辑上讲这种规定意味着犯罪而又没有被剥夺政治权利的人也可以被选为代表候选人，从法律规范的角度讲这种规定是不严谨的，也不符合我国实际情况。人大代表的素质直接关系着人大作用能否发挥，人民代表需要满足履行职责的要求，具备一定的能力和条件，例如：品行端正，具有责任感和参政议政能力，有充分的时间保证，对所在选区有一定的了解等等。但长期以来，我国把“人大代表”看成一种荣誉称号，而忽视了它的职责能力要求。为发挥代表和人大的作用，需要采取否定资格规定，对代表候选人条件进行必要的限制，根据我国代表候选人存在的问题，建议对代表候选人做如下限制：

　　1．进行职业限制，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表

　　对代表候选人进行职业限制，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表的主要理由是：

第一，选举实践中发生的一些违法行为，大多与照顾某些国家机关工作人员有关，例如：选区划分和分配名额时，违反《选举法》的平等性原则，将某些领导分配到某单位选区；候选人提名只要提名领导，一般公民当选的机率很小，代表选举演变成了为领导划圈，这也是选举走过场，人们厌选的主要原因之一。一位农