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【摘要】人大代表选举是根据选举法规定的程序进行的，如果程序不民主难以保障选举制度基本原则的贯彻实施，难以保证公民选举权和被选举权的实现。从完善选举委员会组成程序、减少代表名额、用专职代表制取代兼职代表制、统一按居住地划分选区、提高代表候选人的条件、用“预选”的办法确定候选人、介绍候选人采取有条件的“竞选”、明确罢免代表的事项和理由、扩大选举权的司法保护范围等方面提出建议，以达到切实保障公民选举权与被选举权的目的。

【关键词】选举程序；代表候选人；制度化；规范化

　　
　　选举制度是人大制度的基础，选举程序是否公正、合理，直接关系着公民选举权与被选举权的实现，关系着人大代表作用的发挥，关系着人民代表大会制度的优越性能否充分体现。改革开放三十年，伴随政治体制改革的不断推进，我国的选举制度也逐步完善，选举的法制化、民主化程度逐步提高。但从我国法制现代化的发展来看，选举制度仍存在政策性较强，法制化不足，选举程序人为操作较为明显，而规范化欠缺等问题，不利于公民选举权和被选举权的实现，有必要健全和完善选举程序，推进人大换届选举工作的制度化、规范化。本文根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）和《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》（以下简称《直接选举的若干规定》）中规定的人大代表选举程序的顺序，针对县乡直接选举程序中存在的主要问题，探讨解决对策，提出相应的立法建议。

　　一、设立选举机构

　　（一）完善选举委员会组成程序

　　根据《直接选举的若干规定》第1条规定，直接选举的主持机构是临时设立的选举委员会，选举委员会的产生方式是：县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员由本级人大常务委员会任命产生。乡、民族乡、镇的选举委员会组成人员由县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会任命产生。但《直接选举的若干规定》没有规定选举委员会产生的时间、组成人员的人数、任职资格、任命组成人员时应回避的事项等问题，各省选举实施细则也规定不一，如《吉林省县乡两级人民代表大会选举实施细则（修正）》第7条规定：“选举委员会设主任一人，副主任二至四人，委员九至十九人。”《海南省县乡两级人民代表大会选举实施细则（修正）》第7条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会由本辖区各政党、各人民团体和其他有关方面协商推选人员组成，设主任一人，副主任二至三人和委员若干人，由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会设主任一人、副主任一至二人和委员若干人，由乡、民族乡、镇人民代表大会主席团推荐，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会任命。委员会下设办公室，办理选举工作的日常事务。选区设选举工作组，具体负责本选区的选举工作，设组长一人，副组长若干人，由选举委员会决定。”地方立法中都没有规定回避事项，一些地方出现选举委员会下设的办公室人员作为人大代表候选人参选的问题，产生不良的影响。规范选举程序首先需要规范的就是选举委员会的产生程序。但《直接选举的若干规定》规定的选举委员会的产生程序未免过于简单，建议通过《选举法》的修改，将选举委员会产生的时间、程序、组成人员的人数、任职资格、任命组成人员时应回避的事项等等问题，用法律的形式加以规范。

　　（二）选举时间法定化

　　现行《选举法》没有确定人大代表换届选举的时间。换届选举的时间是由各级人大常委会决定的。通常做法是全国人大常委会作出全国人大代表应选出的最晚日期后，省级人大常委会根据全国人大的要求和本省的具体情况，规定本省、市、县、乡人大换届选举的截止时间。由于法律没有将选举时间固定下来，人为因素会影响选举的正常进行，存在着不稳定的因素，这种设计不利于我国选举制度的规范化、制度化。建议用法律的形式固定选举时间，以便于各级人大常务委员会有条不紊地做好选举的准备工作，除非遇到不能进行选举的非常情况，可以按照《宪法》第60条规定的程序推迟人大代表的选举。

　　（三）减少代表名额，用专职代表制取代兼职代表制

　　分配代表名额是选举委员会的一项重要职权，全国人大常委会在总名额不超过三千人的前提下，确定下届全国人大代表的准确名额数，省级人大常委会具体规定代表名额分配，提出代表素质、结构的要求，其他地方选举机构依次分配代表名额。

　　近年来，学术界较多学者提出应当减少代表名额的建议，虽然人大代表的广泛性关系到代表的民主性，数量不能太少，但人数过多也不具有科学性和民主性。人大是议事机构，人数过多不利于讨论和决定问题，一方面人数过多导致开会和发言时间较短，问题得不到深入讨论；另一方面导致意见分散，难以统一，使代表的民主性受到较大限制，不利于发挥人大的作用。蔡定剑教授认为全国人大代表以不超过1000人为宜。地方各级人民代表大会代表数量仍采取基数加人口数的办法确定，省级人大代表应在500人以内，设区的市和自治州的人民代表大会拟在300人以内，县级人大代表不应超过200人，乡镇人大代表50人左右足矣，这样将有利于人民代表大会行使职权和发挥作用{1}。

　　要从根本上解决代表人数过多，官员比例过大，代表不能充分履行职责等问题，还要从改革兼职代表制入手。兼职代表制的主要缺陷在于：第一，权责不对称。兼职代表制有悖于选民与代表之间的委托代理关系，选民作为委托人，要求代理人全心全意为委托人服务，但由于代表兼职，没有专门的薪金，担任代理人的代表因缺乏利益驱动，履行职务难免“偷懒”，甚至损害委托人的利益。第二，角色不对称。兼职代表制下的代表，履行职责属于其“副业”，不能影响其“主业”（即本职工作）。代表缺乏履行职责的角色定位和明确目标，责任心不强，加之受时间、精力、能力等因素的影响，不能做深入的社会调查研究，以获取真实可靠的信息，了解民情，表达民意，进行高质量的立法，不能充分发挥代表的监督作用{2}。因此，建议用专职代表制取代兼职代表制。

　　二、选区划分

　　选区划分与选举权的平等性有直接关系，也与代表的广泛性和代表性紧密相联，不适当、不合理的选区划分将直接导致选民不平等的法律地位，在划分选区时，应以一定的人口比例为基础，统一按居住地划分选区，并根据人口的变化情况进行合理调整。

　　（一）改变选区划分的双重标准，统一按居住地划分选区

　　在刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十一次会议上，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》（以下简称《选举法修正案（草案）》）进行了第一次审议。《选举法修正案（草案）》，删除了农民在选举权上的“四分之一”条款，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这次修改为实现城乡同票同权，实现农民平等的政治参与权具有重要意义，尤其是县级以下人大代表中将会增加来自基层的农民代表。

由于我国人大代表选举分为直接选举和间接选举，县级以下（包括县级）人大代表是由选民直接选举产生的，县级以上（包括全国、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州）的人大代表是间接选举产生的，因此，农民选出的代表在选全国和省级人大代表时，选出的不一定是农民，有可能是政府官员，要保障农民在各级人大中平等的政治参与权，还要统一按居住地划分选区，进