第二，划小省区减少管理层级的有效途径。缩小省区，不仅能够革除行政区划结构性弊端，而且是减少行政管理层次的有效途径。中国历史上的秦、汉、隋、唐的地方行政建制都先后实行过两级制或虚三级制，除了元、清两代印少数民族统治多数民族，为了加强中央集权，实行多级制以外，其余历代强盛时期基本上都实行二级制。如秦代根据各地经济发展水平，结合自然地形，将全国分为内史和46郡，下设1000个县左右，平均每郡统辖20多个县，被称之为行政区划史上的典范之一。[1]秦代的郡县制促进了经济的发展和疆域的开拓，奠定了以后历代的行政区划的基础，对后世的行政体制具有深远的影响。西汉武帝时期，全国分为103个郡国，统辖1587个县，大致千里一郡，人口百万，平均每郡辖15个县，“太守专郡”，是中国历史上中央与地方关系基本上达到“内外相制，轻重相权”的时期。这种区划模式为以后各朝所称道，被誉为地方行政体制的楷模。根据现行宪法规定，我国的地方行政区划建制应该是实行“省——县——乡”三级制，但是，近些年实行的“市管县”体制，事实上突破了宪法规定的三级制，基本上实行的是“省（自治区）——市（自治州）——县（市）——乡（镇）”四级制，不仅增加了层级，增大了行政成本，而且还降低了行政效率。根据经济和社会发展的客观要求，按照管理层级与管理幅度相协调的原理，缩小省区，减少管理层级，切实遵循现行宪法，实行“省（或称州）——县——乡”三级行政建制。

　　第三，缩小省区，理顺中央与地方的层级关系是增强中央政府宏观调控能力的有效机制。当代中国是一个疆域辽阔，人口众多，经济发展不平衡的多民族国家，与世界其他国家相比，中国的一个省区的面积往往超过一个中等国家，辖区内的人口数量常常比一个中等国家的人口还多。省区面积过大，助长了自成体系的“经济割据”模式的发展，从而相对减弱了中央政府的调控能力。在行政等级和立法体制上，各省区均与中央政府各部委平行，甚至在实际上（如配备官员的级别上）某些省区的地位和全能还超过了中央政府的部委。这种体制结构在单一制国家看来是难以理喻的。一方面，它有损于中央的权威，减弱了中央政府对地方政府的财政控制、人事控制、行政控制的权威；另一方面，在中国现行的立法体制上，出现了省、自治区、直辖市的地方政府规章与中央政府各部门的规章规定的效力等级平行、省区一级和较大的市拥有制定地方性法规的权力，而一般的中等城市、一般的市县等反而没有相应的制定适合当地地方规则的自主权等尴尬局面。从其他单一制国家来看——在法国、意大利、英国、日本等国，地方通常实行地方自治，但在行政等级上，各个国家中央政府各部门的长官的行政地位是高于该国地方一级政区长官的行政地位的。这种体制结构有利于中央对地方的控制。综上，笔者主张缩小省区以减少行政层级，在地方实行地方自治；按大区设立若干地方事务部（与中央政府其他部委平行），管辖各一级政区单位，适当降低地方一级政区的行政等级，理顺中央与地方的层级关系，增强中央对地方的宏观调控能力。

　　（二）划小省区的标准

　　从历史和现实来看，省区的划分主要有三种标准。

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　　第一，自然标准。首先，从历史上考察，我国确定各行政区域边界的传统依据是“山川形变”，即依照山脉、河流等自然地势的走向来确定各行政区划彼此的界限。至元代，由于统治版图的空前扩大，中央对于地方的控制力需求亦随之增强。因此改“山川形变”的区域划分标准为“犬牙交错”。如，朱元璋建都金陵后，建立了包括淮北、淮南和江南三部分在内的一级政区南京(相当于省)，把太湖流域分属南京和浙江二省，南京到了清朝被改为江南省，后又分成江苏和安徽两省，时至今日，苏皖两省仍然很不合理地横跨着淮北至江南地区，省内地理景观和人文因素都有较大差异，今天江苏和浙江仍然不能十分协调地共治太湖流域，不利于统一协调发展也基本奠定了今天我国各省区边界划分极其不规则的基础。[2]但无论如何，自然地理标准仍是划分省区的重要传统标准之一。

　　第二，社会标准。这主要是指基于社会发展的需要所对省区的划分提出的要求，又可分为三类。其一，政治标准，主要指为了满足中央对地方治理的各种需要而对省区进行的划分。前文中提到的“犬牙交错”实际上就属于典型的政治标准。其二，经济标准，这是指为了顺应区域经济一体化的发展，贯彻行政区划与经济区域相协调原则而导致的包括省域在内的行政区划的调整。如前文所述，随着市场经济的不断发展，以经济区域为基础的规模效益的充分发挥在市场完善过程中的重要性愈发凸显。虽然目前尚未出现基于经济区域一体化而导致的行政区划的调整的实例，但是在许多地区，这一趋势已经十分明显。其三，文化标准亦是决定省区划分一个关键要素。如在福建省，不但形成了福州和厦门两个子经济圈，亦存在不同的文化圈。以厦门为中心的闽南文化和客家文化同以福州为中心的闽北地区文化在语言、风俗、习惯上都具有较为显著的差异。又如，以大连为中心的辽东半岛城市群有着典型的鲁文化遗风，同以沈阳为中心的辽西北城市群典型的东北文化亦不相似。于是在许多省区划分的规划或摄像中，福建和辽宁都被以“南北二分”处理。

　　第三，综合标准。所谓综合标准，就是指综合考虑自然、社会等多方面因素，从而对省级区划的确定作出选择。在当前现实中，单纯运用自然标准或社会标准其一考虑行政区划确定问题的可能性越来越小，更多的则是需要综合考量各方面的利弊得失进行可行性论证。因此，综合标准实际上在现代行政区划调整（尤其是省级区划的确定）过程中成为了标准体系的核心，也应当成为我国划小省区改革的核心标准。

　　（三）划小省区的三个重要事项

　　第一，划小省区后省级区域的数量问题。确定了划小省区的方向，随后一个必然产生的疑问是，我国到底划分为多少个省比较合适？这恐怕还要回到科学管理幅度的层面上。一般认为，40-50个下属单位的管理幅度是比较适宜的，当然这在我国省级区域数量的确定的问题上又不必然如此。一方面，从必要性上来说，划小省区改革首要应当考虑的并不是划出多少个省合适，而是每个省在划分的过程中是否充分依照前文所提出的区划划分标准以及结合了当地的实际情况。因此，倘若依照各地的具体情形划分出的省域恰好符合中央科学的管理幅度要求，自然最好；倘若超出了合理的管理幅度标准，也不见得就必须牺牲省区划分的合理性来迁就数量上的标准。另一方面，从可行性上说，即使出现了省域数量严重“超标”的问题，仍可以通过设立区域协调机构的方式从技术上加以解决。就与外经验而言，同为单一制的法国，其国土被划分为100个省，分属26个大区。虽然100个省级单位建置远远超出了中央政府所应有的科学管理幅度，但是大区制的设立却很好地解决了这一个问题。[3]而前文所阐述的大区管理制度的恢复和建立问题，实际上已经为这一问题的解决提供了良好的制度铺垫。

第二，划小省区不应也不能搞成运动，要充分考量不同地方的具体情况区别对待，决不能一拥而上。虽然划小省区各个具有较大的积极意义，但这并不意味着所有既存省级单位都要被划分开来。由学者曾尖锐指出：“（我国）行政管理体制，基本上还是一个运动体制，动不动就一哄而上、又一哄而下，‘跟风’成为这个体制的常态。”[4]有鉴于此，我国的划小省区改革一旦付诸实施，警惕运动式思维