【摘要】现实政治和法律框架下存在的四种约束手段，在功能上具有高度的互补性，利用好这些本土资源，可以避免另起炉灶进行空想的制度设计，实现对代表不作为和不当作为的系统约束。

【关键词】人大代表履职

　　
　　坚持和完善人民代表大会制度一个重要的方面是要充分发挥人大代表的作用[1]。但部分代表在当选后履职存在不作为和不当作为等现象[2]，影响了代表作用的发挥，这就对约束代表履职提出了现实性的要求。所谓约束，即“控制，管束”之意[3]。笔者认为，约束代表履职，就是控制、管束和防范代表不作为和不当作为。在中国政治和法律本土资源中，存在着监督约束、自我约束、政治约束和立法约束等四种约束代表履职的手段，它们各自有着不同的内涵和运作机制。

　　一、监督约束在法理上，人大代表具有代理权能的事实，产生了对代表的两种监督权：一是选举人监督权，二是人民监督权。

　　（一）选举人的监督约束1.选举人监督权的法律设定现行代表法第四十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”第四十七条规定：“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。”根据上述法律，选举人（选民或原选举单位）对被选举人（人大代表）实施监督可以产生两种约束形态，分别是目的性约束和效果性约束。

　　2.目的性约束是指选举人进行明示或默示的意思表示，使代表了解选举人的意愿或利益所在，促使代表有目的地作为或不作为。基于选举人目的性约束的行使，代表应该积极行使以下事项：一是经常性地联系原选举单位或者选民，听取其要求和意见；二是接受原选举单位或选民的委托，提出相关的代表议案、建议；三是在人代会期间充分反映原选举单位或选民的意见；四是在表决有关事项时，按照最符合原选举单位或选民利益的方式，赞同或否决有关事项。

　　3.效果性约束是指选举人有权了解代表的履职过程，对其效果作出评价，决定是否作出相关法律惩戒行为，从而对代表下一阶段的履职产生约束性影响。实践中，效果性约束可以使代表作出以下行为：一是代表向选举人述职；二是接受选举人的询问；三是代表受到选举人履职评价的约束性影响，调整履职行为以达到选举人的要求。

　　（二）人民的监督约束1.客观存在的人民监督权我国现行宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”可见，宪法赋予人民对执行国家职权的人员享有监督权。但这是一种抽象的权利，“在一个抽象的宪法权利里，可以引申出一系列具体的法律权利，宪法权利是这一系列具体法律权利的抽象概括。这些由宪法权利派生出来的法律权利一般都规定在具体的部门法里，它们是具体的，可直接操作的”。[4]现行代表法第二条第三款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”尽管代表法没有明确赋予人民对代表的监督权，但从上述法条来看，代表拥有对人民的利益进行代言和代理的实际权能。结合宪法监督权的抽象规定，不难推导出人民对代表履职情况拥有具体的监督权，可称为人民监督权。

　　2.人民监督约束的两种形态人民对代表的监督也可产生目的性约束和效果性约束两种约束形态。目的性约束与上文的同类约束内容基本一致，但在代表联系监督主体、了解其意愿方面不同，还有代表参与接访人民群众的形式也不同。

　　人民监督的效果性约束与上文的同类约束的行使方式不同。“从我国人民监督存在的问题来看，除了人民监督的渠道还不够畅通之外，最主要的还是人民监督缺乏必要的约束力。要改变这种状况，就必须提高人民监督的权威性。”[5]有鉴于此，选举人监督约束和人民监督约束都可以与公共媒体监督相结合，提升监督约束的及时性、便利性和权威性[6]。近年来，公共媒体对代表“雷人”言论、违法违纪行为的披露报道非常多，形成了有力的新闻监督[7]。选举人和人民群众都可以通过新闻媒介的报道，参与对代表履职进行公共评价，形成强大的公众舆论和道德谴责，引发有权主体对代表不作为或不当作为进行处置。

　　（三）选举人监督约束和人民监督约束存在内部冲突1.代表的角色冲突引发监督约束的冲突一方面，选举的事实决定了代表需要代言选举人的利益（选区利益、局部利益），另一方面，集体主义的政治伦理又决定了代表需要代言人民群众的利益（整体利益、全局利益），代表将面对选区利益和整体利益产生冲突时如何行为的困境[8]。同样，代表在接受两种监督主体的监督时，面对有可能相互冲突的约束意志，也存在行为选择的困难。

　　2.有局限性的解决方法传统中国政治资源为解决上述冲突和困境提供了两种方法。第一种是传统社会主义的整体主义方法，强调人民利益的一致性与统一性[9]。在操作上，将选举人利益与整体利益强行纳入“人民利益”的抽象范畴，强力忽略其差异性。但这种方法在利益多元化的市场经济时代已显得过于粗陋和不符合实际。第二种方法是利用“整体的代表”概念对“局部的代表”概念的道德优越性。前者要求代表整体利益，后者要求代表代言选区利益。社会主义集体主义的道德价值导向，可以使与选举人利益关联性不强的代表（由现行选举制度造成的），更加亲近和认同“整体的代表”，而否定“局部的代表”的价值。

　　然而，第二种方法存在很大的问题。原因是“整体的代表”作为个体的、兼职的代表很难收集整体的全面信息，其“有限理性”也使之难以识别何为整体利益。现实中，“整体的代表”只能求助于精英型的政治领导集团，由其判断和识别整体利益。这也就使人大功能缩小至简单的认同和合法化这些整体利益。“整体的代表”被有些学者认定为是“工具代议士”，认为其具有统治阶级代言人、社会决定论的机械思维以及抹杀个性自由等特征[10]。

　　3.解决问题的基本思路实际上“局部的代表”有其非常重要的功能。“代议制度的实质就在于由各种局部利益的代言人（代议士）通过表达、妥协而形成共同一致的根本利益。”[11]可见，“局部的代表”充分反映地方、局部利益，能够帮助精英型政治集团进一步检验所预判的整体利益，识别和整合出真正的整体利益。因此，必须纠正用“整体的代表”替代“局部的代表”的倾向，重新审视两者间互不可替代的功能，科学地界定两者之间发挥作用的场合和范围。

　　二、自我约束自我约束是指代表或代表集体基于自律或意思自治，对自身职权的行使进行自我管束，包括代表个人的自我约束、代表集体的自我约束、代表集体对个体的约束等三种形态。

（一）代表个人的自我约束代表个人的自我约束，是代表内在履职素养的外溢表现之一。代表应具有的履职素养包括：知政、参政、议政、督政的意识和能力[12]。具备上述素质的代表，就能够实施自我约束。在代表约束自身以实现“有所为”方面，一般应做到：一是加强学习，了解经济社会发展的基本情况（属于知政）；参加闭会期间的各种代表活动，了解和反映选举人和人民群众的愿望和要求（属于知政和参政）；向人民群众宣传和解释国家的法律政策（属于参政）；充分行