第四，宪法作为行政法的直接渊源具有构造一国法治体系的价值。1999年《中华人民共和国宪法》第13条修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这个规定是对我国法治国家的肯定，同时也是对我国以前所实行的法制国家的进一步发展。换言之，在这一修正案出台之前，我国实行的是法制国家而不是法治国家。法制国家并不缺少相应的法律制度，也不缺少相应的宪法制度，而所缺少的是法律制度的动态化，或者体系化的法律运作系统。即是说，在我们选择了法治国家的概念之后，法律体系必须被建构起来，而且必须成为一个有机的整体。同时，整个法律制度既要形成一个结构，又要处在动态化的运作过程之中。一旦法律体系运作起来，规范之间的任何划分都只有相对的意义，因为法制国家中的法制所突出的是法律的制度功能，只要以典则的位次对法律进行排列，这种制度化的构造就有了它的形式。而若一国的法律理念中突出法律的治理功能，静态化的法律典则就常常是模糊的，不同层次法律规范的划分也只能是理论上的。宪法作为行政法的直接渊源便使宪法由死的典则变成了活的典则，使后来仅仅进行制度设计的典则直接形成了行政关系，或者行政权行使中的权利与义务。我们注意到，法治发达国家的行政案件中往往需要通过宪法典得出最终结论[7]。总之，一国的法治体系不仅仅是不同法律规范之间在位次上的排列，更为重要的是不同层次规范之间在运作过程中的逻辑联系，这样的逻辑联系远远超越了法律形式本身，其与法律规范背后的复杂的社会关系有关，通过不同规范之间的形式关系达到规范与规范之间在调整社会关系中的和谐。宪法作为行政法直接渊源的此一层面的价值是非常重要的，它可以引申出我国构建法治国家的一系列理论和实践问题。

　　三、宪法作为行政法直接渊源的限制

　　宪法作为行政法直接渊源的法律事实在学界已经引起了学者们的关注，我国诸多行政法教科书在讲述行政法的渊源时都将宪法作为第一位[8]。有学者更是对宪法作为行政法的直接渊源作了下述法律事实上的研究：“宪法关于行政权与其他国家权力关系的规定、宪法关于行政系统在国家政治体制中地位的规定、宪法关于行政系统内部构成的规定、宪法关于行政机关所能够行使的行政权的规定、宪法关于公民权利义务的一些规定、宪法以及宪法性文件关于行政区域划分的规定等是行政法的渊源。”{3}124这些表述基本上概括了宪法中的直接行政法渊源。而在笔者看来，这些概括还没有完全揭示宪法中所隐含的行政法渊源，我们应当沿着相对排除的思路探讨宪法中的行政法渊源，即设置一些限制条件，排除宪法典则中不能成为行政法渊源的准则，其余的作为行政法直接渊源是完全合理的。我们之所以要用限制的方法排除掉宪法中不能成为行政法渊源的部分，主要目的在于不能在确认宪法具有行政法直接渊源的同时，而忽视了宪法与行政法之间的严格关系，宪法作为母法的地位无论如何都是不可以动摇的，若将宪法完全等同于行政法，同样会造成对法治不利的局面。笔者将宪法作为行政法直接渊源的限制表述为如下方面：

　　第一，宪法原则不能作为行政法的直接渊源。“所谓宪法的基本原则是指宪法在调整基本社会关系、确认国家制度和社会制度时所依据的并反映其根本价值和作用的，人们在立宪和行宪过程中必须遵循的最基本的准则。它是人们对一定社会的宪政制度、宪政思想本质和规律认识的集中反映。”{8}94这是关于宪法原则或宪法基本原则的具有代表性的定义。其基本上揭示了宪法原则的概念、地位和价值。笔者认为，宪法原则可以有下列方面的属性，一是宪法原则是对宪法规范的高度概括，通过这些原则我们既能够明晰宪法规范，又能明晰宪法这个法律部门的基本属性。二是宪法原则贯穿于宪法规范始终，其从始到终统摄着宪法的特有性状，并使宪法在运动和变化中保持了自己所特有的状态。三是宪法原则具有最高性，即其制约着宪法中的规范性条款，一个宪法原则常常是对宪法某一方面的抽象，这种抽象超越了宪法中的个别和具体。在公法学界关于宪法原则特性的描述还有许多，如有学者认为：“宪法的基本原则是同类型宪法本质特性的集中反映，它受着社会制度的制约，反映着国家的阶级性和国家政策的方向性。”{8}92理论界的相关表述都刻画了一个事实，即宪法原则是宪法体系中的一个具有最高价值的准则，其与一般的规则有着质的区别。正是宪法原则的特别性使其难以成为行政法的直接渊源，即行政法不能将宪法原则作为其规范构成，行政法中的具体权利和义务不能直接从宪法原则中产生，行政主体在行政执法中不能直接以宪法原则作为行为依据等等。我们上面已经指出，宪法原则高于宪法规范，这样便在行政法和宪法原则之间存有一个宪法规范，若行政法超过宪法规范直接从宪法原则中寻求行为根据，那宪法原则就与行政法原则没有区别了。如果宪法原则与行政法原则没有区分，最终后果则是对整个法治体系的破坏。而且对于行政法而言宪法原则难以提供具体答案。例如，我国宪法中的“人民主权原则”很难为行政主体和行政相对人在行政过程中提供具体的权利与义务。从宪法学原理讲，一个宪法原则常常包含两种以上的价值，有些情况下两个价值之间甚至是不一致的，若我们用这样的原则为行政主体和行政相对人提供权利与义务，最终的结果将是原来的问题依然存在。概而言之，宪法原则的概念及其特性以及所包含的精神气质都表明其不可以成为行政法规范的直接构成。

第二，宪法中的政治条款不能成为行政法的直接渊源。宪法条款在通常情况下是一个技术问题，即人们为了很好地把握宪法及其内容便从相对中性的角度给宪法条文进行分类。关于宪法条文的分类有各种各样的标准和参照指数，如将宪法条款分为刚性条款和柔性条款、概括性条款和羁束性条款、原则性条款和规则性条款等等。一方面，不同的条款在宪法体系中扮演着不同角色，另一方面，不同的条款与其他部门法有着不同的关系形式。总之，宪法条款的分类虽然是理论问题和技术问题，但它在宪法调控社会过程中同样具有重要价值。其中诸多学者在其著作中提到了宪法中的政治条款，当学者们运用政治条款和概念时，是将其与经济条款、文化条款等相对应的，这是关于政治条款的一种理解和认识。另一种理解和认识是就宪法中的一些条款所处的地位而言的，若在这个意义上使用政治条款，其就与其他所有一般性条款相对应，即不单单与经济性条款、文化性条款相对应。可以说，有关宪法和宪政的实质性内容的条款都是政治性条款。这样，我们便可以把宪法的政治性条款概括为这样几类：一是有关国家制度的政治性条款，即涉及一国的政权体制和政权性质，如美国宪法关于三权分立的规定，我国宪法关于国家性质的条款等。二是有关政体结构的政治性条款，其涉及到一国政治制度的基本结构，包括国家的结构形式等。三是有关法律制度的政治性条款。如《丹麦宪法》第23条规定：“在紧急情况下，当议会不能举行会议时，国王可以发布临时性法律，但这些临时性法律不得与宪法法令相抵触，并应迅即召集议会审议批准或否决。”{7}98-99《荷兰宪法》第66条规定：“如果国内法的适用与任何国际协定相矛盾，则国内法在王国范围内不予执行，而不管国际协定的生效是在国内法之前或之