免费论文下载中心 （二）立法不够完善
　　 1．有的内容过于原则、粗疏
　　 例如，现行的《国务院组织法》共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。《全国人大组织法》的有些规定也需要修改。
　　 2．有些内容已经过时
　　 如《地方组织法》第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的《地方组织法》中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。

　　 3．有的规定不科学
　　 如1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，[7]尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对《人民法院组织法》作了修改（这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为1979年时的状态），但是，现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。
　　 4．有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则
　　 如《国务院组织法》实施了二十八年，有些规定需要完善。7例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不一致。
　　 5．国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求
　　 例如，《地方组织法》笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权，“上下一般粗”，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势；有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够；法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。
　　 （三）立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力
　　 国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”）规范。“三定规定”基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。
　　 对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。
　　 另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在一定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。
　　 三、国家机构组织法的健全和完善
　　 上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程密切相关。按照十七大“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求，健全和完善国家机构组织法，要认真研究解决以下几个问题。
　　 （一）正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系
　　 加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织法带来一定的难度：机构改革的特点是“变”，变革原有的机构、体制和工作机制；国家机构组织法的特点是“定”，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推进机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。
　　 为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持国家机构组织法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。
　　 （二）适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化
　　 组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。
　　 1．着手修订《国务院组织法》和《全国人大组织法》
　　 应按照《宪法》关于“国务院的组织由法律规定”的要求，在《国务院组织法》中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类；同时，通过修改《国务院组织法》，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。[8]
1982年制定的《全国人大组织法》的修改，已经列入十一届全国人大常委会的立法规划，应及时启动修改程序，在总结全国人大工作实践经验基础上，对《全国人大组织法》加以修改，完善有关规定。
　　 2．分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》
　　 现行《地方组织法》是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。
　　 3．尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》
　　 鉴于《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等规定。
　　 4．提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规
　　 应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推进立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法解释，条件成熟时上升为法律。
特别是要在进一步完善“三定规定”的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。
　　 值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。这些行政法规的出台，标志着向“政府职责、机构和编制的法定化”的目标迈出了重要的步伐。




注释:
[1]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第319页

[2]笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大常委会领导最近的有关讲话。

[3]参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2003-04/25/content_316546.htm

[4]法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来研究，这实在是一个误解。笔者认为在我国，可以肯定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方面的研究。

[5]《中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。

[6]《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。

[7]1979年对《人民法院组织法》的修改与对《人民检察院组织法》的修改不尽相同。对于《人民法院组织法》的修改较少，除了重申法院独立进行审判，只服从法律等原有的重要规定以外，还在任务、辩护制度、人民陪审和对已发生法律效力的错案纠正等问题上，作了若干补充和修改。而对于《检察院组织法》，主要是在检察院的性质、上下级关系等方面作了较大的修改。参见：彭真《关于七个法律草案的说明》（1979年年6月26日），载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版第10-11页。

[8]1998年国务院机构改革时，国务院领导就提出要修改《国务院组织法》，将国务院机构设置、职能法定化。1999年7月31日国务院第六次常务会议审议并原则通过了《国务院组织法》修订草案。会议决定，《国务院组织法》修订草案经进一步修改后提交全国人大常委会审议。但有不同意见认为，宪法规定国务院可以自己决定部门职权划分，如果法定化以后，国务院要改革就要改组织法。最后，修订草案没能提交全国人大常委会审议修改。转贴于 免费论文下载中心