摘要：与我国对外开放和利用外资的进程相对应，外资审计已经成为国家外资管理体系中的重要组成部分。笔者认为，外资审计发展到今天，应彻底转变公证审计方式，更好地履行外资审计法定职责，成为效益审计的先行者和排头兵。本文拟从外资审计的演变过程和取得的成效中，总结经验教训，对外资审计的发展提出一些粗线的看法。

　　关键词：外资审计 演变 发展

　　利用外资促进国民经济的发展是我国一项长期的战略决策。改革开放以来，我国把国际金融组织和外国政府贷款作为对外开放、利用外资的重要组成部分，取得了很大的成绩，有力地促进了我国经济建设和社会事业的发展。

　　与我国对外开放和利用外资的进程相对应，外资审计从审计公证联合国、世界银行等国际组织和外国政府贷援款项目的年报起步，逐步扩展到了审计外国政府贷援款项目和国外商业贷款项目，近几年还拓展了外资利用的效益审计，已经成为国家外资管理体系中的重要组成部分，有力地推动了各级政府及其主管部门和项目执行单位贯彻落实改革开放的基本国策，积极、合理、有效的利用外资。

　　刘家义审计长指出，全球性金融危机对我国经济发展带来了危害，但如果我们把握得好，各种政策措施得当，中国可以化“危”为“机”，成为除美国之外的次赢家。审计是国家治理的重要组成部分，要充分发挥审计保障国家经济社会健康发展的“免疫系统”功能。本文拟从外资审计的演变过程和取得的成效中，总结经验教训，对外资审计的发展提出一些粗线的看法。

　　一、我国外资审计的演变过程

　　（一）我国利用外资的实际需要催生了外资审计。我国利用外资初期主要是利用国外贷款援款。国外贷援款项目是国际组织、国际金融机构、外国政府及其机构，向我国政府金融机构及其部门提供的贷款、援款及赠款项目，向我国金融机构和企业事业单位提供的、由我国政府及其部门担保的贷款项目，向受我国政府委托管理有关基金、资金的社会团体提供的援助和贷款项目，以及其他国外贷款项目。国外贷援款机构要求，接收国外贷援款的中方机构在项目建设期的每个会计年度结束后的规定期限内，向其提供经过审计的年度财务报告。从国家利用外资的实际需要出发， 1984年5月审计署成立外资运用审计司，开始承担对国际金融组织和外国政府贷款项目的对外审计公证业务。

　　（二）审计法确立了贷援款审计是国家审计机关的法定职责。1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《中华人民共和国审计法》第25条（修订后的审计法为第24条）规定，审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督，确定了审计机关开展外资审计的职责和法律地位。外资公证审计初期，为了维护我国利用外资形象和信誉，我们按照“内外有别”的原则，对重大问题和对外报告实行内外两个报告的做法，比较注意将问题消化在内部。随着利用外资领域的一些重大问题暴露，世行、亚行等国际组织对国家审计的公正性和独立性产生质疑，加强了对项目的检查。外资审计感受的外部压力增大，从内部也意识到了极大的审计风险。从1998年开始，审计署下发了一系列文件，要求“依法审计，客观公正，如实披露，规避风险”，改变传统的内外两个报告的做法，合二为一，对内对外统一为一个报告(代审计意见书)。此外，审计署外资司开发的《外资审计管理平台》和《外资审计作业平台》的推广应用，从技术手段上规范了审计操作程序，一定程度上降低了审计中错误出现的概率。

　　（三）对外债项目和中外合资合作经营企业展开审计和调查。根据审计法第2条的规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支都应接受审计监督。所有政府部门、国有金融机构和企业事业组织采取直接或间接方式利用的外资都应属于外资审计的范围。为此，各级审计机关进行了外债项目的审计调查，并开展了对部分中外合资合作经营企业的审计。但是，对中外合资合作经营企业的审计因与企业、事业和投资审计的职能和项目交叉重复等原因，未纳入常规外资审计计划。

　　（四）外资公证审计方式转变。2004年，审计署国外贷援款项目审计服务中心正式组建。它的作用主要体现在两个方面：第一，是使政府外资审计部门更好地履行法定职责。对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督，是《审计法》对政府审计机关外资审计职能的规定。而对国外贷援款项目财务收支审计的内容应该是真实、合法、效益。所以，过去政府审计机关从事公证审计是履行法定职责之外的一项附加职能。但是，中国政府审计机关对世界银行提供公证审计服务有利于保障我国外资的利用。但是法律赋予外资审计的职责主要不是对外提供公证，而是对国外贷援款项目的财务收支的真实、合法、效益进行审计监督。国家审计机关每年出具数百份的对外公证审计报告，牵涉了大量的精力，对真实、合法、效益这方面的审计工作受到了较大影响。所以，为了更好地履行法律赋予外资审计的职责，必须从这种繁琐的对外公证审计中解脱出来。第二，是为了回避政府审计的风险。由中国政府审计机关直接对国外贷援款机构提供公证性的审计报告，这样就把政府审计机构直接摆在第一线。一些项目执行中不真实、不合规、不合法的现象，不一定对外如实披露了，这就是审计风险。如果这种风险被公开化，就会严重损害中国政府审计的形象和声誉。成立一个事业单位，作为一个独立法人机构，对外单独出具公证审计报告，承担法律责任，这样政府审计机关就有了一个缓冲的余地。外资审计服务中心的组建，为外资审计今后在更广、更深的程度开展工作打下了一个很好的基础。

　　（五）外资审计目标转变。

　　在完成公证审计任务的同时，外资审计还逐步开展了多项专项审计调查，如2002年和2003年开展的政府外债管理和使用情况审计调查，2004年开展的政府外债铁路项目设备效益审计和世行贷款科技项目终期审计，2005年开展的国外无偿援助项目审计调查，2006年开展的世亚行贷款项目的效益专项审计调查等，经过几年的实践，逐步探索出了一套外资效益审计的路子。2009年，刘家义审计长在全国外资审计业务培训班上的讲话中提出，要紧紧围绕促进积极、合理、有效利用外资的目标开展外资审计工作。外资审计要积极和全面推进绩效审计。外资审计要在出具公证审计报告的基础上，把更多的精力放在资金使用的效益、效率和效果方面，关注它产生的社会效果及其对资源、环境等方面的影响，还要注重查处资金管理使用过程中有没有重大违法违规和损失浪费问题。按照这一目标，近3年，特别是审计署去年开展的环境保护领域政府外债项目绩效审计，取得了比较明显的成效。

　　二、外资审计取得的成效

（一）向国际金融组织、外国政府提供公证审计报告，为各类项目执行单位顺利地向国际组织和其他国外贷款组织提取所借贷款提供了保障。世界银行和亚洲开发银行等国际投资者在融资谈判阶段坚持要求，受资方必须承诺在项目建设期按时提供经由审计师公证的年度财务报告，否则不予贷款；项目开工后如不能收到合格的审计公证报告，就停止支付各项贷款。我国审计机关开展利用外资项目审计以来，每年对所有在建的国际组织贷款和援助项目的年度财务报告进行审计公证，及时建议项目执行单位调整或纠正审计发现的问题，避免了重大财务信息的漏报或误报，有效地提高了这些财务报告和有关会计记录的真实性和可靠性，既为&#3