较具规模的国债发行市场和流通市场是保证国债利率成为利率体系风向标重要基础。1994年，美国流通中的现金支票帐户存款（M1）为11520亿美元，而国债余额为5万亿美元；商业银行准备金为300亿美元，而联邦储备银行持有国债是3350亿美元，从理论上讲，可以十数次将商业银行准备金调节到零。以相似口径计算，1999年中国流通中的现金（M1）大约是国债余额的6倍，同存款准备金大体相当，虽然通过公开市场业务的国债交易量已达到5000亿，但从中央银行通过吞吐国债调节货币流通量的要求来看数量水平仍未达到，国债市场规模还应继续拓展，尤其是应提高金融机构持有国债的比例，增加可流通国债的供给。只有当国债资产占金融资产达到相当的比重后，国债利率对金融市场的影响才足够大，才能成为其他金融资产定价的工具。

　　（二）完善发行技术

　　确立国债利率的基准地位，只是实行基准利率引导下的市场利率体系的第一步，当前工作的另一个重点，则是促使基准化的国债利率尽可能地贴近市场利率，体现市场利率，从而起到引导市场利率的作用。

　　一是全面实行国债发行招投标制。从发达国家的经验来看，在国债发行利率的确定上都是采用招、投标及拍卖方式进行的，日本的短期公债全部采用招标方式发行，中长期国债则以招标方式为主；美国在国债发行利率的确定上主要以拍卖方式进行。目前，我国国债发行利率的确定采用招、投标的方式已有了相当好的基础。首先，随着改革开放的深入发展，我国的专业银行正在向商业银行过渡，证券业的发展培育了一批证券商，这些金融机构的经济实力有了明显的增强，国债发行对象正由中小投资者向机构投资者大量持有为主的方向转变。其次，从1991年开始我国国债发行采用了承购包销方式，国债一级自营商发展迅速，几年来在提高国债发行效率、活跃国债交易等方面起到了积极的作用。与此同时，1996年3个月、6个月、1年期记账式国库券的发行，实行价格招、投标来承销贴现国债，都获得了极大的成功。1999年记账式9期国债发行时的票面利率也是通过向各承销商招标来确定的。2000年国债利率的确定继续采用市场化招标方式进行，全年发行的11期记账式国债全部采用荷兰式招标规则（单一价格招标）。国债发行利用招、投标及拍卖方式可形成有效的市场竞争机制，机构投资者根据自己的投资预期进行竞价，有利于形成更贴近市场的国债发行利率。这种市场化的发行机制今后也应扩大到凭证式国债的承销。

　　二是发行浮动利率国债。所谓浮动利率国债，就是其利率水平随着某一基准利率变动而变化的国债。国际上浮动利率债券产生于20世纪70年代前半期，80年代末90年代初在国债利率水平不断降低的情况下仍有较大发展，充分显示了其发展潜力。发行浮动利率国债对发行者的有利之处在于，若是发行时市场利率处于较高水平但预期将来会降低，发行浮动利率国债则会因未来利率的下跌而减少实际利息负担；对于投资者的有利之处在于，无论未来市场利率如何变化，其都能获有一定的余头。由于浮动利率国债对发行投资双方均有利，较合理地在双方之间分摊了风险，这使国债发行经常化成为了可能，同时也大大加强了国债利率对市场利率的引导作用。1999年我国国债发行首次出现浮动利率，当年9月3日对商业银行发行的10年期600亿元国债利率为“一年期存款利款＋0.3％”；2000年浮动利率国债广为采用，当年的银行间债券市场及交易所债券市场发行的11期记账式国债中，有6期是浮动利率，发行量为1440亿元，占发行总额的58％。从我国当前情况看，发行浮动利率债券是我国国债发行利率走向市场化的一种很好的尝试。

　　（三）丰富国债交易方式

　　国债市场规模的扩大、作用力的增强，离不开交易方式的丰富，只有交易方式丰富了，不仅有现货交易，还有各种派生交易，市场的选择性才能加大，国债的各种功能作用才能得到开发，合理价格和收益率的形成才有市场基础。为此，应着手以下两方面工作：

　　一是恢复国债期货交易。国债利率期货具有稳定价格和利率的作用。通过与套利相结合，国债利率期货阻止了价格的较大波动，对资源进行了短时间的分配，把现行利率调整到了所预测的未来利率的水平上，促使现有利率和未来利率两者保持相对平衡。稳定性是基准利率的重要特点，恢复国债期货交易，加强国债利率稳定性有助于促进国债利率基准地位的进一步稳固。目前我国利率已处于历史最低点，继续下跌的余地小，转降为升的可能性大。因此，机构投资国债的风险加大。当市场利率上调时，在银行间债券市场上，机构持有国债会因为吸收存款的筹资成本高于购买国债的获利而受到损失；在交易所债券市场上会随着利率上调而使国债市场价格下跌，使投资人受到损失。而且当利息上调幅度较大时，不上市流通的凭证式国债也会因居民做出利益比较提前兑付，当其大量出现时，会成为承销银行的压力和风险。国债虽是“金边债券”，也仍有必要通过期货交易，回避风险。

　　二是巩固国债回购交易。这是因为：第一，回购市场是促进利率市场化的重要机制。1991年兴起的国债回购交易，作为一种促进资金横向流动以及价格随行就市不受限制的市场，吸引了大量资金，使其成为金融机构同业之间以及金融机构与非金融机构间进行交易的较大市场，并对银行存贷利率限制又施加了一层压力，因为再不加以注意，将会影响到银行体系集聚的社会资金，银行业将面临一个不容忽视的挑战。从国债回购市场发展中可以洞察我国利率市场化进程，这是市场经济取向的内在要求。第二，国债回购也是央行公开市场业务操作的主要形式。1996年央行在国债二级市场上以回购交易形式开始启用的公开市场业务，预示着央行的货币政策调节利率作用将会提高到一个前所未有的重要位置上来。在发达国家，国债回购交易主要是作为一种资金活化的市场来对待的，它既是中央银行开展公开市场业务操作的常用方式，也是将证券市场与外界货币资金市场连接起来的主要机制，是一个利率逐步市场化的信号。因为央行买卖债券的次数增加后就意味利率要经常波动，硬性统一厘定利率的做法会被这种间接性利率信号的指导作用替代。

　　（四）增强国债流通

国债流通性的提高，一级市场与二级市场的利率实现接轨，达到内在的统一，是国债利率成为基准利率的必要条件。在国际金融市场上，基准利率往往是一国利率体系中处于最低水平，影响力最大的金融产品利率。我国目前的利率高低顺序是：国债利率高于同期存款利率，企业债券利率高于国债利率。国债利率要成为基准利率，就得改变这种利率倒挂现象。从理论上讲，国债利率应低于同期银行存款利率。一方面，对机构投资者而言，只要允许其进入国债市场，国债利率就应向中央银行贷款利率和同业拆借利率靠近，乃至降至其下，否则机构利用央行贷款或是同业拆贷款购买国债，将谋取暴利；另一方面，对个人投资者来说，由于近年的国债券大都采用了银行定期存款已废止的的可提前支取，分段计息等办法，其实际优惠已大大高于同期银行存款，即使将国债利率降至银行定期存款之下，国债对购买者仍有吸引力。造成现在这种局面的原因是多样的，但很重要的一条还是国债交易不像银行存取款那样方便，因而国债的流动性优势很大程度还本体现出来。因此，当前加快国债市场建设的重点在于提高可流通国债发行比例，增加国债营业网点，方便国债交易，同时还应建立一个有效运行的国债托管。结算和清算系统，完善二级市场的监管