支出规模的扩大缓解了触发社会风险的压力，但若无相应制度改革措施相辅相成，政府风险加大的问题则会迅速恶化，因为从总量上看，无论由中央举债还是地方举债都属于政府举债，简单放开地方举债可能会使当前财政、金融上的管理更加混乱。因此，地方举债能否成行还取决于经济体制的配套改革，主要理由如下：

　　1.若无政府官员监督体制的完善，地方举债的引入可能会进一步加大中国的腐败问题。允许地方举债是由中央集权向地方分权的改革过程中十分重要的环节，然而举债权力的下移虽然能够提高地方政府的积极性，也有利于提高地方的自我监督，但若形成较为封闭的财政资金运行环境，同时地方政府内部权力未能得到有效制衡，则更易滋生腐败。地方通过发行债券进行大规模的城市、农村基础设施建设客观上又为某些官员违法敛财提供了机会。而且在地方自主举债投资的背景下，中央政府于情于理应当减少干涉地方行为，所以其原本就略显勉强的外部监督将越发显得苍白无力。如果我们承认腐败是当前财政资金使用效率低下的原因，那么允许地方举债之前必须首先加强政府官员的监督，利用多种监督形式，如舆论监督、社会公众监督（包括相关利益法人、自然人）、党政组织监督，尤其要严格官员考核制度，否则宁可放弃，也不能造成更严重的后果。

　　2.若无财政金融方面的适当规制，放开地方举债之初，地方举债将会冲击我国债券市场，甚至影响整个金融市场。长久以来，地方建设资金缺口较大，一旦允许地方发行债券募集所需资金，多年集聚的需求可能会立刻显现出来，从而产生较大严重的资金供不应求。虽然我国储蓄存款余额连年大幅上升，现已超过8万亿元，但居民愿意将其中的多大比例改为地方债券投资实际上很难预测。如果来自银行存款的数额不大，地方政府债券将会从其他市场，如国债市场、金融债券市场、企业债券市场，甚至股票市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格产生波动。另外地方政府之间还可能为资金的竞争而相继提高债券利率，造成利率恶性攀升，最终影响整个金融市场的稳定。因此为保护尚处于改革艰难期间的国内金融业，有关地方债券的发行与流通事宜仍需慎重为之，应制定相关措施循序渐进地放开地方债券市场。

　　3.若不建立偿债保障机制，则地方政府发债难以抵抗不易预测的市场风险。虽然地方举债实现了资金筹集、投资的决策分散化，能够提高资金使用效率，并有效地抵御偿债风险的产生，但即使是彻底的决策分散化也不能在绝对意义上消除风险，总会有某些投资项目决策失误，因而从整体来看，必然有部分决策不符合未来发展方向而面临失败，这也是决策分散化的基本代价。在完善的社会体系中，应当有相应的机构承担风险防范和应对的责任，一般而言，专业性的保险公司负责出险概率小，易于获取信息的部分，政府负责市场不能解决的、影响范围较大的部分。由于地方政府投资兴建的项目多为规模巨大的基础设施，如果因决策人员知识结构缺陷、经验的有限、对未来经济形势的认识不准出现决策失败，则所造成的损失可能足以令当地政府破产。虽然国外有地方政府破产的先例，但我国近期内稳定重于一切，绝不会允许地方政府破产，因此当出现偿债危机时应当有相关措施保障地方债务按时足额偿还。

　　4.若不进行企业税收规范，当地方财政不再紧张后，地方政府很可能以更多的借口支持本地企业，使税负不公和市场割据现象变得更加棘手。众所周知，1994年分税制改革并不彻底，税收公平总是一直未能有效解决，据项怀诚披露，除去国家允许的1000多亿政策性减免税收外，国家不允许的税收减免也数量可观，而偷税漏税问题更为严重（6）。这不能不跟地方保护相联系，尤其在加入世贸组织后，我国竞争力不强的行业、企业面临的困难可能进一步加大，而细究企业困难的原因显然包括不同企业税费负担不等的因素。在原本不公平的基础上放松地方收入管制，地方政府将更有实力以较多的盈余资金支持本地企业，更深程度地损害全国范围内企业竞争的公平环境。因此在新的经济条件下，为推动经济发展继续进行税制改革将是十分必要的。

　　5.若不改革中央地方财政收支关系，明确各自的政府职能，地方举债可能加重收支结构的不当倾向，且职责的混乱不清还容易成为日后偿债困难的根源和借口。

　　首先，从政府和市场的关系看，政府应不应当直接介入经济发展，政府与市场在资源配置中各自发挥作用的边界在哪里，仍需要进一步统一认识。地方政府举债投资注重效率，即使同是投资基础设施，也有项目盈利的大小、快慢问题，因而一定程度上存在与企业争夺赢利性较强的项目的冲动。而我国近20年财政体制变化所代表的方向一直以效率为主，较多地忽视了全面、综合发展的重要，即政府越位、缺位现象严重。因而地方举债所筹资金应投入到与民间投资互补性较强，或能有效拉动自主消费、投资的项目上。

　　其次，从政府内部的职能划分看，笼统地讲政府应当负责公共产品的供给，但我国目前在实践上对由哪级政府负责什么样的公共产品仍有误区。如果地方政府过多地承担了中央政府应当承担的职责，同时没有相应的税收来源，则必然会出现职责内工作失误或偿债遇到问题；反之，中央过多承担职责，则造成中央负债过重，而使地方产生多余资金。可见，财政收支关系应与政府职能界定联系起来。

　　三、相关政策建议

　　1.尽快修改《预算法》，为地方政府发行债券清除制度障碍提供法律依据。《预算法》自1995年实施以来在实践中出现较多问题，如操作性不强，某些规定与事实不符等，1999年就有人大代表提出要修改《预算法》，不过当时中央政府债券发行风头正健，很少有人提出因地方不能发债而修改《预算法》。当前形势下，不允许地方政府发行债券已经开始制约财政政策的积极性进一步发挥作用，为保持国民经济稳定增长，应尽快将《预算法》的修订纳入“人大”议程。

　　2.严格政府官员考核标准，完善内外监督体制，制定辅助措施加强反腐力度，如强化金融实名制，逐步实现官员财产申报制度。

　　3.为防止地方债券发行冲击金融市场，在初始阶段允许地方债券发行应当遵守两个条件：第一，债券发行应面向本地居民和法人，不鼓励在全国范围发行且短期内不允许上市流通。第二，发行资格由中央政府有关部委审定，用以从宏观角度控制地方债券发行总规模，协调与其他金融市场的关系。

　　4.适当赋予地方制定税种选择税率的权力，并建立地方债券偿债基金，保证地方债务的偿还有所保障。

　　首先，从收支平衡的角度看，地方政府拥有的事权应与财权一致，当由地方负责本地基础设施的提供时，地方政府增加了事的决策权，相应地也应拥有财的决策权，即地方收入与支出的自主权利。当被允许以发行债券来增加地方收入时，应又将派生出债权与税权的对立统一。因而可允许地方政府在地方人大和中央政府都认可，并在不妨碍全国范围的企业竞争的情况下，根据当地情况选择税种和相应税率，制定有地方特色的只适用于当地的税种，使地方发债还债有更加可靠的财政收入保障。

　　其次，从概率意义看，即使制定执行了最严格的发债标准，也会有不确定因素导致偿债风险的发生，因此应当设立集中偿债基金，可由地方财政根据举债额以一定比例缴存偿债准备金，中央财政每年也向偿债基金注入相应比例的资金，由中央代为管理。

5.逐渐取消税收制度上不合理的歧视性或优惠性规定，在地区结构、行业结构和所有制结构上，保持制度供给的统一性。提倡给某些行业以整体性优惠，尤其是关乎未来经济发展的高风险