首先，我国财政需要进一步扩大支出规模。从我国短期经济运行态势看，整体经济增长乏力，失业问题迟迟不能妥善解决，社会不稳定因素增加，微观经济主体的经济行为和心理预期进一步趋于保守，在预期上动摇了经济恢复快速增长的心理基础。因而，维持一定的经济增长率、保证社会经济环境稳定具有重要意义。就政府而言，快速有效地提高经济增长率的手段莫过于财政支出增加政策。但是从近几年财政措施的实施效果看，消费和民间投资始终启而不发，净出口基本受制于西方主要国家的经济状况，只有政府控制的投资在不断增加，从中我们似乎可以得出这样的结论：政府控制的投资实际上在支撑中国的经济增长，一旦停止，其后果可能会不堪设想。因而从短期看政府仍需维持较大的支出规模；从较长时间范围看，我国经济进入了经济周期的低谷，供求关系逐渐由供给严重不足转为供给全面过剩，这不仅意味着需求方购买意愿和购买能力的不足，同时意味着供给方产品、产业结构面临全面改造的严峻挑战。而产业结构整体性地更新换代决不是短期内可以完成的，因此在较长时期中，政府必须集中一定资源支持结构调整，这也要求政府长期地维持较大规模的支出。从西方国家历史经验看，随着经济的发展，政府职能不断完善，公共开支规模也不断增加。同样我国经过20多年的较快发展，人们对公共物品的偏好也在经历由弱变强的过程。所以，无论从现实需要出发还是从历史经验考虑，财政支出规模都需继续扩大。

　　其次，我国财政支出规模的扩大需要地方政府举债。目前我国财政的指导思想是以支定收，但在财政支出规模骤增的情况下，财政收入跟不上支出的问题就凸显在人们面前。在正常情况下，我国税收增加依据一定作用机理应与国民经济增长在数值上保持稳定的比例关系，不景气时，应税收入与营业额等课税对象的增长水平将大幅下降，倘若不改变税率，必然导致税收增加额的下降，无疑在扩大财政支出时加重财政收支缺口问题。

　　那么以增加税种提高税率方式增税是否可行呢？从费改税、未来需要偿还债务角度看，提高某些税率、增加税种是必然的，但目前增税不可行。首先从我国主体税种的税率看，如增值税和企业所得税，名义税率水平的发展趋势应当下降，因为与国际平均水平相比，我国两大税种的税率都偏高，偏高的税率不利于国家间的税收竞争。其次，当前经济形势下增税不但会沉重打击企业投资、生产的积极性，还会间接影响居民即期消费。可见增税的建议不应采纳，而前面提到减税政策也是不可取的，所以当前主体税种税率以保持现状为宜。不过适当开辟新税源应逐渐纳入政策考虑范围，随着财产税、社会保障税等比较大的新税种开设后，税收增长规模将会有所改观。因而就税收规模看，短期内增长幅度不会太大，财政收支缺口却会越来越大。

　　按照规定，财政向央行透支已被禁止，弥补赤字的工具只能是发行国债，为此，增大国债发行规模就成为必然。目前对债务风险性的评价，国际常用指标主要有两类：

　　（1）对债务累积程度的评价指标，如债务率（又叫债务收入比例），即国债余额占GDP的比重，60%为警戒线。我国2001年债务率为16.3%，相对较小，表明国债发行空间仍可拓展。

　　（2）对债务增量风险的评价指标，即对每年债务发行数量或赤字规模的评价。由于每年债务发行的数量很大程度上取决于当年赤字规模，而赤字规模又加大了下一年度的债务发行，因而在风险评价上赤字规模与年度债务发行规模有一定的替代性。常用指标包括赤字率（又叫赤字收入比例）和债务依存度。赤字率即赤字占GDP的比重，3%为警戒线。我国2001年赤字率为2.7%，而2002年预算赤字高达3098亿元人民币，国债发行总规模为5929亿元，若按7%的GDP增长率计算，预计2002年赤字率达到3.02%；债务依存度，即当年国债发行额占当年财政支出的比重，20%为警戒线，2001年我国财政债务依存度为26.5%，中央财政的债务依存度为42.5%，均高于警戒线。第二类指标相对于警戒线即将超标或已经超标，表明年度债务发行规模较大，尤其是中央财政作为直接债务主体负债过高。并且可以看出目前中国的财政支出严重依赖国债发行，已经较大程度地陷入借新债还旧债的泥潭，预计今年到期以及归还到期的国内外债务本金2581亿元（4），我国偿债高峰已经来临，赤字造成的政府风险正在逐步加大。

　　在中央政府实施积极财政余地渐小的情况下，地方政府发挥其以财政促进经济发展的作用就显得十分必要，地方政府就可以地方公共建设为契机继续扩大建设性支出，在总量上维持政策的积极性。所在中央政府应适时将地方市政建设等责任和权力交还地方，使地方政府有充分空间实践自己经济、社会发展的职能，并使事权与财权一致，这就要求地方政府有自主举债的权利。

　　2.债务负担结构的优化需要引入地方政府

　　通过债务负担结构的调整，发行债券所筹集的资金将尽可能发挥出最大效率。目前我国地方政府在使用国债资金时不同程度地存在以下两个问题：

　　（1）国债资金使用效率低下。国债以国家信用为担保，地方政府在无偿使用国债资金时没有风险约束，用多用少、用好用坏对地方政府而言没有直接利害关系，因而无论本地是否急需进行某些建设投资，也都想在有限的建设资金中分一杯羹，宁可造成设施闲置或使用率低下，也要为本地牟取所谓的福利。

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　　近几年我国国债投资项目基本都属于财政职责范围。从理论上分析，一旦基础设施瓶颈得到缓解，相应的投资与消费就会随之增加。但实际情况与理论预期有很大差距，排除政策发挥作用的时滞因素，可以认为是公共基础设施的供给与需求在地区与行业结构上不相等引发的，即基础设施在某些地区或部门供给过多过快，显示出超前化倾向，有的地区与部门却因供给不足减慢了发展步伐。如农村电网改造盲目追求高标准，又如国债项目实施之初，某些省市不问需求大小“大撒胡椒面”（5），国债资金的这种非优配置大大影响了资金使用效率，对财政两难的解决无疑是雪上加霜。

　　（2）国债建设项目质量难以保证。即使当中央、地方和当地民众都认为某一工程必需时，某些地方官员和承建商之间也可能产生利益勾结，从而严重忽视工程质量，对中央政府为资金筹措所负担的巨大风险无动于衷。虽然中央政府严格要求工程质量，并下派工作组实地监察，但这些措施对承建者而言都属外部不连续约束，而且缺乏对官员规范严格、执行得力的考核制度，因而不能从根本上予以解决。

　　引入地方举债进行建设投资将能在一定程度上避免上述问题。这两个问题的产生原因在于权责对称和风险约束机制的缺失，中央政府进行地方基础设施投资时面临信息不对称问题，地方政府不会向中央政府传递表露自己真实意图的信息，反而有意传递有利于本地政府或相关利益团体的虚假信息。而在地方政府举债投资时将不存在这一问题，首先地方政府不能再从中央政府得到无偿提供的建设性资金，从而消除了诱使地方争上项目的利益来源，地方政府能在信息较为完全的基础上做出比较正确的投资决策；其次地方债券的发行应当面向本地居民，因而即使某些官员有违法追求个人利益的动机，其行为也不会通过地方人大的表决和本地群众的监督。

　　（二）在允许地方政府举债的基础上改变财政收支结构，继续推行经济制度改革

支出规模的扩大缓解了触发社会风险的压力，但若无相应制度改革措施相辅相成，政府风险加大的问题则会迅速恶化，因为从总量上看，无论由中央举债还是地方举债都属于政府举债，简单放开地方举债可能会使当前财政、金融上的管理