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　　（四）继续发行一定的国债，是否会产生“挤出效应”

　　财政通过借债、扩大支出是否产生挤出效应，西方经济学界早有讨论。在一般情况下，挤出效应的生成机制在于财政支出是否导致了利率上升，国民收入降低。前者很大程度上取决于非政府部门投资对利率是否具有相当的敏感程度，后者取决于政府运用资源的效益。

　　结合我国具体情况，笔者认为目前继续发行适度国债、保持一定的赤字规模，不一定会产生挤出效应。我国一直以来的利率管制制度使得利率水平对财政支出的反应灵敏度很小。即使利率与财政赤字之间存在一定关系，但目前经济运行中的民间部门投资对利率变化缺乏弹性。新加坡经济学家俞乔根据我国1979-1994年的数据分析得出我国企业投资对利率不敏感的结论。最近几年情形也没有太大的变化。从1996年以来我国一再降低利率，但是我国非国有企业的投资一直不景气，连非国有企业都是如此，我国对利率的敏感程度就可想而知了。况且我国现阶段国债政策的投资可以改善投资环境，缓解瓶颈制约，能加速社会再生产过程，从而会吸引和促进私人投资推动社会经济发展。所以，国债政策的继续实施并不会对私人投资产生挤出效应。

　　从以上国债规模与效应的分析可知，虽然从国债的财政负担看，国债增发的余地小，但从国债的经济负担看，政府仍有一定的发债空间。并且在结合具体经济效应分析的基础上，继续保持一定的国债发行规模与赤字规模，对经济不存在破坏性的影响，反而有利于保持政策的持续性及经济的健康发展。事实上，继续保持一定的赤字规模和长期建设国债规模，是坚持发展是执政兴国第一要务的要求，也是保持一定宏观调控能力的需要。

　　三、国债政策建议

　　（一）整顿财政分配秩序，提高财政收入集中度，减少财政对国债的依赖程度，降低国债风险

　　改革开放以来，我国预算内财政收入占GDP的比重持续下降，财力过于分散，导致财政收支矛盾不但没有随经济发展水平的提高而得到缓和，反而呈激化的趋势。要解决政府财力高度分散、财政被肢解的问题，一是要加快税费改革，将具有税收性质的收费改为税收，保留合理的收费项目，并将所有的税、费等收入全部纳入预算内进行管理；二是要进一步强化税收征管，改革税收征管方法和征管手段，使应征的税收尽可能地征上来。同时，还必须完善我国现行税制，统一税法，切实解决因税法不统一、税收优惠过多而导致的税收政策性流失问题。这样，通过提高预算内财政收入占GDP的比重，相应减少财政对国债的依赖程度，借以控制国债规模。

　　（二）优化国债的使用结构，提高国债资金使用效益

　　国债的使用效益是国债发行的载体。在国债资金的投向上要提高国债资金的使用效益，要降低国债用于弥补非生产性赤字的比重，提高其用于生产性建设支出等非竞争性领域的比重。具体而言，国债资金应主要运用于基础产业及基础设施、高新科技产业、教育、企业技术改造及新产品的开发等方面。财政部门还必须对国债资金运用的全过程实施全程监控，确保国债资金的全部到位。要知在制度本来就有缺陷，需要改革的情况下，保持一定量的政府投资还可能意味着某种程度的“体制复归”，官僚主义和分权行为导致的行政效率低下，也可能会降低财政政策的外部效应。事实上，也只有通过优化国债资金使用结构，加强国债资金监管，提高国债资金使用效益，使国债的偿还逐步转向主要依赖国债项目收益及社会有效资本存量的增加与效益提升，才能形成“以债养债”的良性循环。

　　（三）优化国债期限、品种和持有者结构

　　合理的债务结构既有利于充分挖掘社会资金潜力，满足不同偏好投资者的投资需求，也有利于降低国家筹资成本，减轻财政未来负担。对此，笔者认为当前应注意解决好三个问题：其一，合理的期限结构，主要是适当增加短期和长期国债。根据国外经验，西方发达国家的短期国债（一年期以下）在全部国债中约占40%-50%，这既有利于筹集资金，又利于扩大央行的公开市场业务，更好地发挥国债作为财政政策与货币政策结合点之功能。发行长期国债，可能缓解偿债压力，加强财政使用资金的连续性。其二，丰富国债品种结构。与以往年度相比，近几年发行的国债品种的多样性有所改善。随着经济的发展，为满足居民的不同层次的投资需要，应继续增加国债品种，如考虑发行社会保障债券、建设债券，储蓄债券等品种多样的专项债券。事实上，发行专门用于社会保障的国债或社会保障专项国债与专门用于基础设施投资的国债能起到异曲同工之效。其三，优化国债的持有者结构。长期以来，我国极为单一的国债持有者结构严重地制约了我国国债市场的规范和发展。今后我们要打破中央银行持有一定比例的国债这一惯例，以利于其进行公开市场操作业务，调节货币供应量；另外，要取消对商业银行购买国债的某些限制，允许商业银行更大规模地直接进入国债市场，因为这不仅有助于扩大国债发行规模，降低国债发行成本，还有利于调节其资本结构，降低商业银行的信用风险；再者，要着力培育国债机构投资者，机构投资者作为以回避风险、追求最大收益为经营目标的专业投资组织机构，它的培育、成长及成熟将促进国债市场发生质的飞跃和量的拓展。

　　（四）要注重降低国债的筹资成本国债的筹资成本

　　主要包括国债发行利率、手续费以及券面印制费和债务资金的在途占压费用。笔者认为侧重点应是降低国债发行利率。实际上，具有“金边债券”之称的国债，在各种金融资产中，风险最低，且随着国债流通市场的建立完善，国债的流动性也很强，所以，其利率通常是应低于市场利率的。但由于历史及体制上的原因，我国的国债利率都稍高于银行存款利率，并且还存在国债期限越短，利息率越高的不合理现象，使得我国国债成本过大。

　　（五）要加强隐性债务和国有负债的综合管理，降低国债风险，确保国债政策的可持续性

　　当前，我国政府面临的隐性债务和国有负债主要包括我国的国有企业、金融机构所借的外债，各种金融机构的不良资产，社会保障欠款及各级政府的担保债务、地方财政的隐性赤字、各种金融机构因破产而可能引起的政府支出等。由于隐性债务和国有负债的存在，将形成潜在的资金需求，一旦在一定条件下转化为显性债务，可以直接导致国债规模的扩大，进而可能发生利率提高、经济增长下降等对宏观经济的不良影响，并可能累计成巨大的财政风险。因此，注意从动态变化的角度出发，研究化解和消除隐性债务和国有负债风险，是保持国债政策持续发展的重要方面。

　　注释：①公式推导见平新乔著《财政原理与比较财政制度》，上海三联书店，1992年版，P605-607.式中△b为国债负担率在时期中的变化，q为含义国民收入增长率的倒数，r为实际利息率，y为经济增长率，b为国债负担率，x为非利息支付的盈余相对于国民收入的比例。

　　参考文献：

　　[1]里查德·A·马斯格雷夫等：《财政理论与实践》，中国财政经济出版社，2003年。

　　[2]李茂生等：《中国财政政策研究》，中国社会科学出版社，1999年。

　　[3]刘华：《公债的经济效应研究》，中国社会科学出版社，2004年。

　　[4]吴志文：《透视国债规模、防范财政风险》，《财政金融》2004年第8期。

　　[5]宋福铁：《国债对于私人投资挤出效应的实证研究》，《财经研究》2004年第8期。

　　[6]金人庆：《实行稳健的财政政策，促进经济平稳较快发展》，《财政与税务》2005年第1期。

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