二、积极财政政策的实施对国债资金使用区域社会福利的影响

　　回顾1998年以来积极财政政策的实施历程，其主要特征是以增发国债的方式来加大对基础设施的投资力度，通过投资增长拉动国民经济的增长。国债的经济建设性投资一直是主要的政策手段。

　　从国债专项投资的行业分布来看，国债投资主要分布在基础设施行业和领域，注重对大型基础设施的建设和投入。国债投资向大型基础设施建设的倾斜，促进了水利设施、城市基础设施和生态保护的建设，改善了各地区人民的生产、生活条件。

　　从国债专项投资的地区分布结构来看，国债投资向中西部地区倾斜明显。国债投资向西部地区的倾斜，使西部地区基础设施建设迈出了实质性步伐，为进一步改善西部地区投资环境，不断增强西部地区长期发展和自我发展的能力打下了一个良好的基础。

　　国债政策效应的充分发挥，有效地扩大了投资需求，促进了经济发展，使国民收入和财政收入都得到大幅度增加，宏观经济出现了重大转机。因此，国债投资的经济社会效益明显，有利于整体社会福利的增进和改善。但同时也应看到，将巨额国债资金单一用于建设性项目，不仅造成经济拉动效应趋缓，对民间投资产生挤出效应，而且直接影响部分区域的社会福利。

　　（一）就国债的行业分布而言，无论是中央专项国债投资还是各省所上的国债投资项目，都集中于大型硬件基础设施的建设，且有1/4以上项目是经营性项目或有经济收益的项目。

　　由于过度注重“大”型投资性建设，相对忽略了与人民生活密切相关的“小”型项目的投入；过度注重对“硬件”设施的投资，相对忽视了对“软件”设施——各项社会事业发展需求的支持，这种重投资轻消费、重消耗支出轻转移支出的投资结构，虽然对增长和就业产生了积极影响，但对社会公平的忽略更加剧了影响经济社会发展的深层次问题的积累。当然积极的财政政策实施以来国债资金也有投向教育卫生等领域的，尤其是2002年、2003年先后增加了对相关社会事业发展的投入，但是不仅投入资金少，而且也只限于基础设施的投资，如国债的教育投资1999-2001年三年累计安排的支出金额仅为108.2亿元，这一数额小于西部50个重大工程项目单位项目投资的平均值（140亿元以上）。

　　（二）就国债的城乡区域分布而言，片面注重国债拉动经济增长的作用，使国债资金的使用明显向城市倾斜，忽视了农村地区的社会福利。

　　现有国债项目中约有1/4为城市基础设施建设项目。1998-2002年，国家共安排了967个城市基础设施建设项目，涉及全国95%的地级以上城市以及中西部地区部分县城。除此之外，经济适用住房、技改贴息、交通通信投资也主要面向城市。2000-2002年，3年用于城市的国债资金比例分别高达64.5%，69.7%，64.0%，均在60%以上。而同期，直接用于农村的国债投资仅包括农村电网建设与改造投资，3年比重分别是13.6%，10.3%，14.0%，均在15%以下。[3]虽然还有农林水利设施、国家储备粮库建设投资，但严格说均属于城乡共享甚至更多偏向于城市。本来改革开放以来受地区倾斜政策的影响，中部传统农业区的相对地位在下降，国债连年大规模投资若再忽视农村和农业的投入，必然对这一地区带来长远不利的影响。

　　（三）就欠发达地区而言，现行国债资金使用的一些规定和欠发达地区本身的条件，制约了本地的经济社会发展（1）欠发达地区对国债项目配套资金的承受能力及其消极影响。国债项目通常在中央国债资金投入的同时，要求地方资金和银行贷款配套。而欠发达地区的政府由于自身财力有限，缺乏配套资金，银行出于对欠发达地区未来收益的预期和对潜在的、巨大的坏账风险的规避，配套资金到位率也比较低（银行即使按1∶1的比例为国债项目配套，西部国债项目的贷款规模也将达到3600亿元左右），这导致欠发达地区在中央政府的积极财政政策背景下面临两难选择，少上项目怕错过发展机会，盲目求大求多会造成更严重的财政困难和后续负担。即使争取到项目，也有可能出现国债资金的闲置、挪用，或“半拉子工程”。

　　（2）西部项目的效益外溢性和西部自身的区情。目前国家在西部投资的重大工程项目如西气东输、西电东送、青藏铁路建设以及退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理等生态建设工程等都具有很强的外部效应，有些项目效益甚至是全部外溢的，具有纯公共产品的特征，不仅关系西部地区发展全局，也关系到东、中、西三大地带的协调发展。这些关系西部乃至全国的项目，其最终投产可以从根本上改变整个西部的发展环境，但同时也要看到，西部地区起点低、历史欠账多，仅有重大工程项目而没有与之配套衔接的小型项目，则对本地的生产、生活不会带来直接便利和影响，其利用效率将大打折扣，甚至出现闲置浪费现象。

　　（四）就国债发行和使用制度而言，由于缺乏对地方政府的有效约束，导致国债资金使用出现一系列问题。

　　我国目前国债是中央发债，地方用债，地方没有独立发行公债的权利。虽然地方用债有中央直拨和中央转贷地方两种方式，但由于最终债务人还是中央政府，地方与中央的转贷协议缺乏制度保证，约束软化，甚至现在已经有地方向中央提出了豁免转贷债务的要求。由于对地方政府缺乏根本性约束，加上国债发行规模大，这些年地方纷纷争项目、争资金现象严重，从而导致国债资金在使用中出现“撒胡椒面”现象，如1998年国家共下达财政预算内专项资金和银行贷款2257亿元，而这些资金涉及的项目个数却高达7007个。某省将2亿元用于供水设施建设的国债专项资金分配到67个县市，分得多的县分到几百万元，分得少的县只分到几个万元，无论哪个县都建不起自来水厂。同时各地重复建设大有卷土重来之势，项目前期论证准备不足，据财政部驻35个省市的监察专员办事处对涉及138亿元国债资金的72个重点项目的监察，其中有10个项目从设计、规划到投资概算的制定，均未经过科学严密地论证；[4]项目管理混乱，工程质量存在隐患，项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制执行不力，国债项目已不乏“三边工程”、“胡子工程”、“豆腐渣”工程。这些问题的出现严重损害了国债资金使用的经济和社会效益。

　　三、创新国债资金使用制度，增进区域社会福利

　　到2003年，积极的财政政策已实施6年了，宏观经济形势已出现重大好转，GDP比2002年增长9.1%，社会投资日趋活跃，国内经济自主增长能力增强，对财政资金的依赖逐步减弱，因此，政府适时提出了积极财政政策结构性调整的安排，逐步削减国债发行规模，并提出了以“减税”和增强货币政策作用力来部分替代国债投资的政策。在此背景下，笔者认为，站在增进区域社会福利的角度，从理论和操作两个层面的结合出发，理清以下思路，对认识当前国债使用中存在的问题，明确今后国债资金的使用方向是非常有益的。

　　（一）从国债资金的财政属性出发，重新界定其使用范围，由经济建设领域转向公共服务领域，突破原有的单一建设投资范围，适当增加国债对政府转移性支出和消耗性支出的投入，以弥补政府财力不足，强化政府在公共服务领域的职能以及效率与公平的权衡。

　　如上所述，既然国债资金属于政府财政资金，而且除长期建设性国债以外，一般国债资金都纳入政府预算统筹安排使用，这就要求拓宽国债资金的使用范围，要从狭隘的经济建设领域转向公共服务领域。具体说，要将国债资金与经常性财政收入、预算内国债与长期建设国债资金一起通盘考虑，合理分工使用。因此，国债资金的使用应做相应的结构调整。

（1）增加政府转移支付（包括政府间和政府对个人的转移支付