3.在保持央行持有一定比例国债的同时，允许国外投资者持有一定比例的国债，这样可以扩大国债的循环范围，也可大幅度扩大国债市场的发行空间。

　　（三）发展场外交易市场，活跃国债现货交易。

　　发展场外交易市场能有效弥补单一结构的不足，尤其是为个人参与国债二级市场的买卖提供了便利的场所和途径，最大限度地满足投资国债的需求。应正确对待场外市场，使各种投资者各种规模的国债交易都有机会完成，为投资者提供高效、便捷、安全的交易环境，力促债券交易市场的充分活跃。进一步扩大债券登记体系的覆盖面，完善债券市场结构。加强市场基础设施建设，提高中介服务水平，扩大市场参与者。发展场外市场可分为两个阶段，先试点取得经验，再逐步形成全国性场外自动报价系统，利用计算机技术形成全国统一的交易信息网络，使包括现货市场、回购市场、期货市场等市场形态在内的国债流通市场能够较快发展。

　　（四）推进法制和信息化建设，规范和发展国债流通市场。

　　1.加强国债流通市场法制化建设，在充分吸取国际经验教训的基础上，逐步形成比较严格、健全的市场法制规范体系，发挥好交易场所、托管结算机构的一线监督和信息报告职能，逐步形成高效、灵敏的监督体系。

　　2.加快国债流通市场信息化建设的步伐，建设高效的国债信息系统及报价系统，培育专业信息服务商，提高市场信息集散与揭示的水平，促进国债市场监督管理手段的现代化。

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　　（五）试行开办美元国债市场，促进国债流通市场对外开放。

　　现行中国国债市场交易仅以人民币计价进行交易，这与经济全球化的形势不相称。可在人民币自由兑换前，利用现有债券市场的基础设施，面向国内现有债券市场参与者和境外投资人发行以美元计价的政府债券，以及建设所有投资人之间进行上述债券交易的市场，促进国债流通对外开放。

　　三、国债偿还制度创新

　　（一）建立和完善国债偿还制度，降低国债偿还风险。

　　在国债的偿还上不能单纯采用以新换旧的方法。偿债基金具有偿付、减债、调节、增殖和担保的优势，它的成功运作，有利于制约国债规模的迅速扩大，避免达到过高水平。应逐步建立以基金的提取、存储、管理和运用等为手段，通过对已有债务的合理调整，从而达到确立债务信誉和加强财政后备为目的的偿债基金。在偿债基金运作过程中，要确保偿债基金的规范运行，防止出现对偿债基金的挪用与滥用，必须建立严格的基金管理制度来加以保证。同时，要逐步扩大偿债基金来源。根据国情，可通过以下几方面扩大偿债基金： 一是发行国债收入的一部分；二是从国家预算中每年划拨一定比例的资金；三是国有资产一次性出售收入中提取适当的比例。另外，偿还国债时，除在规定时间将到期国债统一还本付息外，还可根据经济形势和财政经济状况选择国债偿还期。若财政资金有剩余，可从市场上提前兑付一部分国债，缓解以后年度的还债压力，减少国债余额，当政府偿债能力不足时，可采取借换债的方式还债，即投资者可持原有的国债购买新的国债。 当然， 这种做法要在投资者自愿的情况下实行。总之，建立科学、合理的国债偿付制度对提高国债偿还能力，缓解债务风险有重要意义。

　　（二）调整财政支出结构，保持适度的偿债规模。

　　偿债规模及其增长速度与中央财政收支状况有一定的关系。因此，应加强偿债风险的综合管理，消除隐性赤字和结构性赤字的压力，坚持财政周期性平衡与结构性平衡并举的方针，强化债务余额管理，努力保持国债经济稳定发展。加强财政支出的科学管理和民主管理，压缩和清理不符合公共财政体制要求的各项开支，不该保留的项目要坚决取消；逐步退出不应由政府负担的竞争性建设投资领域，减少并取消影响公平竞争的各种财政补贴；强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支；完善社会保障体系，优先安排社会保障支出，增加资金投入；集中财力支持基础设施、基础产业和高新技术产业，充分发挥财政在经济结构调整中的重要作用。通过规范财政支出范围，调整财政支出结构，提高财政支出效益，使财政支出的压力得以减轻，在一定程度上缓解财政收支矛盾，从而缓解国债发行压力，使国债被动发行的局面得以改变，降低国债风险。

　　（三）提高中央财政的集中度，消除偿债风险增大的隐患。

　　通过国家财力集中程度的国际比较，可以看到中国目前的情况远远低于西方工业化国家。这些国家经济实力雄厚，财政收入占GDP的比重一般为30—40％，有的甚至超过50％。西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础之上的，整个国家对债务的承受力较强。因此，要通过提高预算内财政收入占GDP的比重，振兴国家财政，提高中央财政集中度，增强中央财政的实力；相应减少财政对国债的依赖程度，从结构上解决或缓和财政债务重负和国民经济应债能力强的矛盾，控制国债规模，增强国家宏观调控能力。进一步深化财税体制改革，完善税制，理顺国民收入分配关系，清理整顿各种预算外收入和非税收入渠道。从财政管理体制的角度统一财权，规范政府分配行为。清理整顿现行收费、基金项目，加快费改税的进程，将具有税收性质的收费改为税收，保留合理的收费项目纳入预算内进行管理。强化税收征管，改革税收征管方法和征管手段，使应征的税收尽可能地征上来。统一税法，切实解决因税法不统一、税收优惠过多而导致的税收政策性流失等问题。

　　（四）加强国债资金使用管理，形成“以债养债”的良性循环机制。

　　1.调整国债投资的使用方向。投资重点应转向与产业升级关系密切的装备工业、电子信息、软件、飞机、造船等产业。在基础设施建设投资方面，应当建立对国债资金使用范围、规模和效果的控制与监督制度，加强对中央转贷国债资金的制度管理，保证其用于规定的项目，严防出现随意挪用现象，以保证国债投资目标的实现。

　　2.完善国债资金的使用方式。建立国债项目选择、确定的社会化评价和决策体系及程序，项目选择、确定的最终权力属于专家委员会。建立权威的项目投资信息网络和经常性的投资信息发布制度，开展项目推荐。鼓励民营企业参与国债项目的招投标，使民营企业可以获得较为方便、准确的投资政策、项目规划等方面的信息。

　　3.严格国债资金使用的监督管理。国债发行的投资取向及投资结构要严格界定，合理配比，做到资金落到实处。资金投放后一定要把好质量关，杜绝低效益或无效益事件发生，同时注意避免重复建设，合理利用国债扩大投资，刺激需求，拉动经济增长。

　　4.国债投资应注意带动民间和社会投资。财政支持经济不应以所有制形式作为唯一标准，而应以对国民经济是否具有重要价值，是否有利于提升相关行业整体素质作为标准。采用市场化的方式，选择财政支持的对象，从而以更直接的方式带动有实力的民间资本。如，由政府部门向符合条件的相关企业（包括民营企业）下达研究经费、签订采购合同、财政贴息或补贴等等，扶植和培育一批具有规模优势和核心竞争力的民营企业。

　　5.完善财政投融资制度。在改革完善国债制度的同时，注意对财政投融资制度的建设，更有效地发挥国家信用对经济建设的必要影响与调控。结合对前期出现的各种财政性基金的清理，解决因各种财政性基金分设，肢解财政的问题，完善有利于政府集中利用部分财政性资金以有偿的形式调控经济的财政资金运行模式。建立起完备的投融资制度，对财政资金进行全面的管理与控制，使财政投融资这一特殊的财政分配运行方式能为经济发展、财政状况的改善发挥积极的作用。