三、防范和化解地方政府债务风险的对策

　　（一）清查存量债务，进行分类化解。组织大规模的全国地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。地方政府化解存量债务的资金可从预算内资金、预算外资金、国有资产变现收入中筹集，中央财政也应给予一定的债务豁免或资金援助。

　　（二）加快地方政府投融资体制改革。（1）规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应尽快从一般竞争性领域退出，投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、基础科研、教育等公共产品领域，做好政府应该做的事情。（2）建立政府投资项目库。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。所有经过专家可行性论证的项目都应进入政府项目库。（3）统一政府融资管理。政府投资项目所需资金，无论是对外债务，还是国内金融机构借款、国债、地方公债等，一律由财政部门举借和担保，其它部门不得举债和担保。财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。（4）建立两种不同的偿债机制。对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，财政部门应以税收和其它经常性收入作为资金来源建立偿债专项基金，清偿债务。对道路、桥梁、机场、码头等具有可见经济效益的项目，应坚持“谁借谁还”的原则，用项目收益偿还债务。（5）制定包括政府投融资决策条件、债务偿还条例和项目决策失误责任追究条例在内的一系列法律法规，实现政府投融资管理的规范化和制度化。

　　（三）建立经济、社会风险的分散和化解机制。（1）强化经济、社会利益主体的风险自我约束。加快地方政府职能转变，减少政府对经济、社会微观事务的过多干预，充分发挥产权的激励和约束作用，实现经济、社会利益主体责、权、利相统一，强化利益主体的风险自我约束，形成分散、化解经济、社会风险的第一道防线。当前最为迫切的是要规范地方政府行为，减少地方政府对商业银行等金融机构借贷业务的干预；加快国有企业改革步伐，实现国有经济从竞争性领域的有序退出；放开粮食市场，实现市场对粮食生产的调节；认真贯彻《担保法》，禁止政府为竞争性领域的一切企业融资提供担保。（2）大力发展民间风险经营机构。放宽市场准入，提供政策支持，大力发展保险、担保、期货等民间风险经营机构，分散和化解经济、社会利益主体自身无法抗拒的风险，形成防范、化解经济社会风险的第二道防线，减少经济、社会风险向最后防线——财政的转嫁。（3）政府应加强对国有公益性事业单位（如高校）的融资管理。对融资项目应组织专家进行可行性论证，对融资数量应进行偿债能力分析，既要满足事业发展的需要，又要防止公有产权形成的融资冲动，避免不良债务的形成。

　　（四）完善分税制财政体制。（1）减少政府层次。分税制财政体制要求一级政府一级事权一级财权，我国目前共有28个税种，而要将这28个税种分到5级政府并形成与各级政府事权相对应的稳定的财权，是非常困难的。因此，建议实行三级加两个半级政府，即中央、省、县三级政府和地（市）、乡（镇）分别作为省、县政府的派出机构，为完善我国分税制财政体制奠定良好的前提。（2）在减少政府层次的基础上，以公共产品受益范围为标准，科学合理地划分各级政府之间的事权。属于全国受益范围的公共产品应由中央政府来提供，比如基础教育，按照全国公共产品均等化的原则，以及全国范围内劳动力流动加快，受益范围的扩大，应由中央政府来承担，这也是发达国家通行的做法。属于地方受益的公共产品，再按受益范围的大小由相应级次的政府来提供。各级政府之间事权划分后应用法律的形式确定下来，坚决克服上级政府随意变更下级政府事权的做法。（3）合理划分各级政府之间的财权。根据事权和财权相对应的原则，以及我国目前的税制和发达国家的经验，中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。同时，还应扩大地方政府的税种选择权、税率调整权。（4）规范和加大转移支付。按照全国公共产品供给均等化原则，中央应缩小、取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，坚决杜绝上级政府“创租”、下级政府向上级政府“寻租”的恶性循环，实现地方政府事权与财权的相对称。

　　（五）开放地方公债市场。地方公债是国家公债的重要组成部分，发行地方公债是分税制财政体制下地方政府应有的财权，是西方实行分税制财政体制国家的普遍做法。我国目前地方政府债务风险形成的一个重要原因就在于现行的分税制下，地方政府享有的财权有限。又无权发行地方公债，地方财力无法偿还经济转轨中地方政府必须承担的事权形成的债务。随着我国市场化进程加快，城市化作为一项事关经济发展全局的任务已摆在各级地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必须加大城市基础设施投入，这就需要巨额的资金。因此，从完善分税制财政体制和促进经济发展出发，建议在中央政府严格审批和监管的前提下。逐步开放地方公债市场，允许地方政府发行一定数量的公债，以化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险的形成。

　　（六）建立地方政府债务风险预警机制。地方政府债务风险的形成，不仅涉及政府举借和担保的国内外债务，涉及经济、社会风险，而且涉及经济发展和财政的偿债能力，涉及财政的管理水平。这些因素长期积累，一旦形成地方政府债务风险，将会对地方乃至全国的财政运行、经济发展和社会稳定造成极大的危害。因此，建议中央制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系，并结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务风险预警机制，对可能出现的地方政府债务风险及早预警，采取措施，做到防患于未然。