当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大，引起了社会和中央的高度关注。可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前无法回避的问题。

　　一、地方政府发行地方公债的可行性分析

　　（一）持反对的意见。

　　1 一种观点认为，对于政策决策者而言，地方政府举债至少存在下列风险：

　　（1）地方政府债券的发行和偿还风险。在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券，可能无人购买。而且，即使有人购买，地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门出现的一系列金融风险至今还记忆犹新，中农信的关闭，广国投的破产，海南发展银行的关闭，北海市等12家城市信用社的整顿，农村合作基金会的清理等，都给地方财政增加不少压力。如果发行地方债，地方政府将会同公司发行债券一样，因无力偿还而破产。

　　（2）中央承担最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债，各地会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。由于道德风险存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务依存度很高并且其他支出压力较大的情况下，中央政府只有进一步增发国债或通过货币发行来融资，这将会威胁社会、经济的稳定。

　　（3）宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控来说，无疑是一种挑战。①

　　2 担心由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。因为在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以至于造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？②

　　（二）持赞同的意见。

　　1 认为我国地方政府发行公债有基础的观点。

　　（1）税制基础。政府1994年实行的分税制赋予了地方政府更多的财权，其中地方政府发行公债的权利，是财政的重要内容之一。因此，分税制是我国地方政府发行公债的理论基础。

　　（2）市场基础。据中国人民银行最新统计数据，目前我国居民平均储蓄率达到了35%～40%.以近几年我国发行的国债在许多城市出现抢购热潮的现象来看，被誉为“金边债券”的国债是广大投资者首选的投资渠道。地方政府债券作为一种“银边债券”，其信誉水平与国债相当，只要利率水平适当，规模结构合理，其市场需求也是巨大的。

　　（3）经验基础。随着我国国债事业的进一步壮大，新的国债管理条例也必将出台，规范现行国债市场秩序，以促进其健康稳定的发展。依靠我国现阶段已掌握的国债发行管理经验，完全有可能建立起一个完善、有序、健康的地方公债市场。③

　　2 认为发行地方公债不仅是必要的，也是可行的观点。地方政府发行债券的条件已基本成熟：

　　（1）我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础。目前我国发行的债券品种有中央政府债券、金融债券和企业债券。2002年我国发行国债总额5934.3亿元，余额为19336.1亿元，无论在债券种类还是发行机构上，基本框架已形成。

　　（2）居民和金融机构有充足的应债能力。到2004年4月，我国居民储蓄存款已达到11.9万亿元，并还在以百分之十几的速度递增，巨额的储蓄存款说明居民的应债能力是充足的、有保证的。金融机构由于找不到足够的优质贷款项目，使得存贷差不断增长，现已超过5万亿元。地方债券为金融机构的沉淀资金创造很好的出路，因此它的发行有充裕的资金支撑。

　　（3）我国中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是亚洲金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，为地方政府发行和管理地方公债打下了基础。证监会、银监会为我国的金融监管、监督积累了丰富经验，我们同样可以设立专门的地方债券监督委员会，监管地方债券的发行、资金运用和债务偿还，从而避免地方债券偿付危机。

　　（4）发行地方政府债券可以活跃资本市场。目前我国资本市场不够活跃，融资途径单一，资本市场交易品种太少是一个重要原因。信誉度很高的地方政府债券的发行，无疑可以为资本市场提供数额巨大的新交易品种，为金融机构间资金和证券的流动提供新的途径，对活跃资本市场起到巨大推动作用。④

　　3 认为地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素的观点。

　　这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力；二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。总体看来，这两个条件目前在我国基本都已具备。

　　（1）从我国整个金融市场的状况来看，社会对地方公债的认购能力非常充分。截至2004年底，我国城乡居民储蓄余额已达近12万亿元的规模，其中定期存款7.8万多亿元，约占全部存款的65%.这表明比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行，它自身的一些独特优势足可以将足量的储蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到债券市场中来。城市公债具有明显的竞争优势：①在股票市场屡屡受挫的投资者大有人在，尽管它有可能带来较高的收益率，但风险太大，从我国的实际情况来看，风险爱好者毕竟只是少数，可以说大部分投资者还是风险规避者。②选择银行储蓄的投资者看好的是这种投资的收益稳定性，而不是因为其收益率，而城市公债一般都会高于银行储蓄率。③近几年，众多投资者都选择了国债市场，但国债是我国实行积极财政政策的一种宏观调控工具，其发行规模完全依赖于我国宏观调控的方向和力度。更为重要的是，我国的国债不是每年都大规模发行的，一旦我国不实行积极的财政政策，国债规模就会相应缩小，这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言，有“银边债券”之称的地方公债具备了上述金融产品的优点，而规避了它们的缺点。

　　（2）地方公债只要使用得当，调控有力，其效用是能够得到充分发挥的，也就是说，其偿还能力是很有保障的：①我国地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行，这包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能由地方政府自主确定。②地方公债的发行使得地方政府的显性债务显著增加，且地方公债资金的使用会受到债券认购者的种种监督，再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确立和完善等，这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的促进作用。③我国已实行多年的国债转贷政策，使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验，这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。⑤

　　4 认为目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件的观点。

　　（1）发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革，虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体，地方政府举债的体制基础已经确立。

（2）地方政府存在对地方公债资金的需求。据建设部预测，“十五”时期我国仅是城市建设固定资产投资就需要至少1万亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长的协调发展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，依然面临着巨大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补，既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金，特别是在目前许多地方政府极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债上，因为目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大，而完全依赖于私人投资也是不现实的，