现实情况是：（1）尽管国家出台了一系列刺激消费的政策措施，国民储蓄率仍然维持在较高水平。1999年和2000年的最终消费率分别为60.3％和60.8％，储蓄率分别为39.7％和39.2％，高于“六五”、“七五”末的水平，1985年和1990年的国民储蓄率分别为34.3％和38％。影响消费率提高的关键因素是未来支出的不确定性，以及农民和部分城镇居民的收入增长缓慢。（2）随着市场经济的发展，资本市场在投资形成过程中的作用不断增加，但现阶段，制度和市场的原因使资本市场无法将储蓄资金转变成额外的投资，这主要体现在非国有投资的增长上，以致于改革开放以来，特别是1992年小平南巡讲话发表以来一直快速增长的非国有投资近年来放慢了增长速度（见表1）。

　　针对上述情况，就应该按照凯恩斯所倡导的方法行事，即如果需求不足是市场力量作用的结果，那么就实行一种能够调节需求的政策。需求管理的着眼点应是短期的，但短期需求管理和经济稳定不能成为经济政策的全部内容，还必须考虑总需求不同组成部分之间的长期平衡。在我国，需求管理不仅要考虑总需求中投资、消费、进出口之间的均衡，而且要考虑单一需求的内部结构，特别是投资需求的结构问题，因此，在实施积极财政政策过程中，必须关注国债投资方向的选择问题。

　　供给方面，2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确指出，我国经济社会发展中存在一些突出问题，其中与供给相关的问题有：一是产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低，国民经济整体素质不高，国际竞争力不强；二是科技教育比较落后，科技创新能力弱，人才资源不足；三是水、石油等重要资源短缺，部分地区生态环境恶化。上述三个方面问题由来已久，要想真正解决问题，只有在深化改革、扩大开放的同时，加大相关领域公共投资的力度。因此在未来的国债投资中，能否根据经济结构调整需要，正确地选择国债投资方向，将影响我国国民经济的发展。

　　（二）未来国债投资的方向选择。

　　1.继续重视与可持续发展相关的生态建设和环境治理。重视生态建设和环境治理是实施国民经济可持续发展目标的必然选择。根据“十五”规划对我国环境状况的研究，“十五”期间，我国在环境方面仍面临严峻的形势。环境污染形势严峻，水污染、大气污染、固体废物污染和城市环境污染都已成为亟待解决的问题。生态环境破坏严重，恢复任务艰巨。农业生态环境破坏在继续；水土流失、土地沙化和退化在发展，如我国现有水土流失面积360万平方公里，每年流失表土50亿吨；沙化面积达262万平方公里，每年新增沙化面积2400多平方公里；近海海域污染问题日益突出等。

　　面对日益严峻的环境问题，必须加大投入，而长期以来，由于资金问题，生态工程建设一直投入不足，如长防林建设投入仅15元／亩；封山育林一般需时5——7年，而投资仅一次性补助一年。“增发国债，扩大投资”政策的实施，使改变生态工程建设资金不足问题成为可能。

　　2.继续加大教育投资。不仅重视高等院校的基础设施建设，而且重视与基础教育发展相关的基础设施建设。教育发展将直接带来人力资本状况的改善，并贡献于经济增长。与1929——1982年美国非住宅企业产出增长相关的各种因素的贡献率依次为：知识的增长或者狭义的技术进步为34％，同质劳动投入的增加为25％，普通工人的教育水平的提高为16％，资本增长为12％，资源配置的改善为11％，规模经济为11％。著名经济学家罗伯特·索洛也指出：技术进步一直是增长的主要动力，而人力资本的投资占第二位。

　　我国人口平均受教育水平仍然偏低，至2000年，80％以上人口的受教育水平为初中以下（见表2）；仍有文盲8507万人，农村文盲率为8.25％，城镇文盲率也达4.04％。因此，要实现“科教兴国”目标，必须加大教育投资。

　　3.在加大城市基础设施投资的同时，努力改善与农民生活、农业生产和农村发展相关的基础设施状况。在我国，“城乡差别”由来已久，这种差别不仅仅表现在农民与城镇居民收入的差距上，它还表现在农村与城镇在社会生活各个方面的、事实上的不平等。就与人民生活息息相关的水来讲，城乡水质状况就存在很大的差别。“目前我国直辖市和部分省会城市的市政自来水合格率为93.7％，二次供水的总大肠菌数合格率为92％，而我国农村饮用水的水质状况不容乐观，只有13.8％符合饮用水标准，比较安全的占47.5％，38.6％以上属不安全饮用水”。因此，政府应在加大城市基础设施建设的同时，重视农村的基础设施建设，努力缩小城乡差距，这也是公共财政的公平目标所要求的。另外，“农民、农业、农村”问题已成为困扰国民经济发展的又一难题，通过国债投资，改善农村的发展环境，促进“三农”问题的解决，将会大大推动我国国民经济的发展。

　　4.继续重视与投资环境改善相关的基础设施建设。“八五”以来，随着基础设施投资力度的加大，制约国民经济发展的交通能源“瓶颈”问题基本解决。“九五”以来，随着国债政策的实施，交通运输水平不断提高，能源结构不断改善。“十五”期间，在公路交通方面，我国要在进一步完善路网建设的同时，改善县乡的公路状况，如在西部地区要实现柏油路通到县等；在铁路交通方面，也要进一步完善路网建设，提高铁路运输的能力和竞争力；航空方面，要在枢纽机场建设的基础上进行支线机场建设。能源建设方面，主要是围绕结构调整，配合“西气东送”和“西电东送”进行。

　　5.根据经济发展的阶段性特征，围绕结构调整和产业技术升级，继续有重点地支持企业的技术改造和高新技术产业化。与第二产业相关的结构问题，主要表现为以下两个方面，即生产能力普遍过剩与部分产品结构不合理、产销率低；产业技术开发能力不足，产业竞争力弱，特别是技术和资本密集型产业的竞争力不足。我国加入WTO后，要逐步提升我国工业企业和资本、技术密集型产业的竞争力，就必须在企业技术改造和高新技术产业化方面给予一定的支持。1998年以来的国债政策在这方面取得了较明显的成果，未来的政策应能够继续在这方面发挥作用。

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