Different Historical Roads: Evolutions of Two kinds of Government Economic Functions

--A comparative study of government economic functions between China and the Western countries

【Abstract】 The evolution of government economic function in Modern China was different from the Western countries in three aspects. First, the start-points were different: China was a centralized state in Feudal society, while the Western countries were states of capitalist market economy. Second, their positions were different: China was a semi-colonization country, and the Western countries were colonist countries Third, they were in different stages of economic developments: China was still a developing country with behindhand economy, while the Western countries had been advanced industrialized countries. These factors have resulted in the great differences of government economic functions between China and the Western countries after 1949. Since 1978, the government economic function has changed fundamentally in China. China has established the market economic base and has set up the goal of transformation.

【Keywords】 government economic function / industrialization / catching-up strategy

【摘 要】 中国近代政府经济职能的演进与欧美相比，一是起点不同：一个是资本主义市场经济国家，一个是封建主义中央集权国家；二是处境不同：一个是先发国家，处于殖民者地位，一个是后发国家，处于被殖民地化地位；三是经济发展阶段的不同：一个已经成为发达的工业化国家，一个还处于发展中的经济落后国家。因此导致了1949年以后政府经济职能的巨大差异。1978年以后，中国政府经济职能的转变发生了根本性的变革，中国已经建立了市场经济基础，并且明确了转变的目标和方式。

【关键词】 政府经济职能 工业化 赶超战略

（二）政府观念和职能由“自由”走向“统制”的阶段（1898-1949）。

这个阶段是指“戊戌变法”到1949年中华人民共和国成立前的50年。“甲午战争”的中国惨败，宣告了“中学为体，西学为用”观念和政策的破产，日本成功的经验证明了中国不仅需要在技术上学习西方，还需要从制度上学习西方。其中就政府经济职能变革来说，最重要的一条，就是不能再由政府“包办代替”，应该鼓励私人发展工商业。“戊戌变法”的失败只是封建顽固势力的“回光返照”，随后在国际和国内的压力下，清政府在1903年以后也不得不推行瓦解封建政权基础的经济和政治改革。特别是1905年日俄战争的结果，使国人咸认为“君主立宪”优于“专制”，推进了清末的“立宪”运动。虽然在“戊戌变法”失败至1911年辛亥革命期间，在改变现有政治体制上始终存在着“革命”与“改良”的争论，但是在改行资本主义经济制度上却是一致的，无论在政治上主张共和制还是君主立宪制，在政府经济职能方面，都是主张鼓励民间自由发展资本主义经济，限制政府干预经济的权力。

辛亥革命以后，清王朝被推翻，中国名义上建立了资产阶级共和国，但是这个政权却把持在带有封建性质的军阀手中。资产阶级在经济上的软弱，必然也导致政治上的软弱。政府的频繁更替和政治动荡，固然削弱了政府对民族资本主义经济的钳制，但是也无力维持社会的安定和秩序，无力制止军阀的横征暴敛，无力抵御外国列强的欺压，换句话说，无力为经济发展提供一个良好的环境。而后者对当时的中国来说，则更为紧迫。于是，以“巴黎和会”中国“丧权辱国”为标志，先进的知识分子开始寻找比资本主义自由经济和资产阶级“共和制”更有效的制度。在这种背景下，俄国的“十月革命”对中国产生了巨大的影响，不仅导致了中国共产党的产生，也最终促成了孙中山建立强大政府、节制私人资本观念的确立。

资产阶级革命家孙中山“以俄为师”，改组了国民党。国民党于1928年形式上实现了大陆的统一。在其后的20年间，以下三个方面的因素推动了国民党政府对经济的大范围的直接干预。

（1）战争的因素。南京国民党政府统一中国后，即无日不处于外忧内患之中。在外忧方面，1928年就发生了日军阻止北伐的“济南惨案”；随后就有1931年的东北“九·一八”事变，1932年的上海“一·二八”事变，1935年的华北事变，1937年的“七·七”事变，日本灭亡中国的行动几乎一刻也没有停止。在内患方面，军阀林立、盗匪横行，军阀混战和共产党领导的土地革命此起彼伏，使得南京中央政府疲于应付。这种国家安全和政权危机，使得国民党政府自然要大力发展国防工业和重工业，兴修铁路、公路，并利用货币统一和改革的机会强化国家资本，控制有关国计民生的行业和物质，特别是战时的经济动员和统制，更强化了政府的经济职能和权力。

（2）政权本身的因素。南京国民党政府是建立于蒋介石背叛革命，镇压共产党和工农运动基础上的，因此，就政权的基础来说，它排斥了工、农、小资产阶级，甚至部分主张自由民主的资产阶级左翼，为了对抗共产党领导的广大人民群众，南京国民党政府就不得不依靠旧有的地主豪绅、军阀甚至地痞流氓和黑社会组织。这些人一方面不愿意变革政治，实行民主，因为这样会危及他们的利益；另一方面，他们又会搭政府的“便车”来捞取自己的经济利益，并为了捞取更多的经济利益而进一步扩张权力。国民党政府时期的苛捐杂税多如牛毛、大小官吏以权谋私、国家资本实际上变为“官僚资本”，就说明政府权力的扩张还有官吏自身的原因。

（3）观念的因素。从1912年孙中山建立南京临时政府，宣布资产阶级政治制度建立，实行鼓励私人资本主义经济发展政策，到40年代演变成国家资本居于统治地位，其间的巨大变化，除了前述的战争和政权本身因素外，关于政府经济职能观念的变化，也是一个重要原因。19世纪末到20世纪初，西方资本主义由自由竞争进入垄断阶段，其弊病日益暴露，最突出的是第一次世界大战。由此也使中国的先进知识分子对资本主义的私人占有和自由竞争产生了批判态度，孙中山思想的变化可以说很具有代表性，他的“平均地权”和“节制资本”思想即反映出对西方古典经济学将政府视为“守夜人”理论的根本修正，应该说这种强调国家在经济发展和社会分配中处于主导地位的思想，对后来的南京国民党政府产生了一定的影响。

更重要的是，南京国民党政府统一后不久，1929年就爆发了世界性的经济危机，此后，以美国的罗斯福新政为代表，强调国家干预的凯恩斯主义开始在西方流行起来，在这个背景下，德国、日本、意大利等则走上了法西斯主义（又称“国家社会主义”）道路，对国民经济实行“统制”。至于社会主义国家苏联，则走的更远，到1935年则建立了单一公有制和计划经济的体制。国家干预经济成为世界的主流。抛开国民党和共产党不说，就是在知识分子中，受西方和苏联的影响，绝大多数也主张中国应该实行政府主导型经济。1933年《申报》就中国现代化问题向社会各方面知名人士征文，在收到的26篇短论和专论中，绝大多数主张走受节制的资本主义或非资本主义道路。大体统计，主张走自由资本主义道路的仅1篇，倾向于社会主义方式的5篇，主张采取资本主义和社会主义两者之长，即混合方式的，有9篇，其余未正面或明确回答。 [7] 在30年代和40年代关于中国应该实行什么样的经济体制讨论中，绝大部分的学者，也都强调政府的主导作用。强调通过政府实施有计划的经济，强调发展国营经济。 [8]即使对国民党政府采取批判态度的马寅初也认为：“我们不完全采用英美资本主义自由竞争的制度，亦不完全采用苏联社会主义一切国营的制度，乃提出一种混合经济的制度，官营企业与民营企业同时并进，完全用英美式的建设，是不合时代的需求，完全用苏俄式的建设，是非中国所能办到的；故不得已采用混合制”。[9]

上述思想可以说是孙中山“民生主义”思想的延续和发展。当时，无论是国民党、共产党，还是中立的学者，在强调政府主导作用和发展国营经济方面都是一致的，只是焦点集中在如何建立起一个代表人民利益的、廉洁有效的政府，正是在这一点，才是阵线分明的。

四、1949年以来政府经济职能的转变和历史启示

（一）建立和完善“全能”政府阶段（1949-1978）。

了解中国共产党民主革命历史和理论的人，就会知道，中国共产党虽然反对国民党政府的独裁和国家资本，但这是从政权性质和代表性的角度来反对的，是前述自清末以来先进知识分子要求建立好政权思想的延续和发展，中国共产党根据马克思列宁主义原则和中国的需要，从来也不反对并致力于建立一个强大的政府和国营经济。这一点在毛泽东的《新民主主义论》、中国共产党七届二中全会决议、《共同纲领》等一系列纲领性文件中有很好的阐述。

1949年中华人民共和国成立以后，经过3年的巩固政权和经济恢复，中国共产党认为具备了向苏联模式的社会主义过渡的条件，于是从1953年开始向单一公有制和计划经济的社会主义过渡，果不其然，到1956年底就顺利地实现了这个过渡，由此形成了一个在经济上的“全能型政府”。 [10]关于过渡的原因和条件，简单地说，除了观念上的因素外，朝鲜战争爆发后，中国的国家安全受到威胁，而国内落后的经济和众多的人口，使得提高积累率和保持社会稳定成为加速工业化的两个基本前提。在这种背景下，强大的政府自然要选择政府主导型的发展模式，而这种模式与中国共产党向社会主义过渡目标相结合，自然就走上了单一公有制和计划经济道路。[11]

有学者认为，“前中央计划经济国家所犯的另一个错误是，在夸大市场失灵的同时，完全忽视政府失灵的可能性，一旦发生政府失灵，其损失之大远超过市场失灵。” [12] 对于这个问题，在中国近代社会，问题的焦点始终集中于如何建立一个好的政府，很少有人关注“政府失灵”问题。中华人民共和国建立以后，特别是当政府干预经济的范围和力度过度化以后，“政府失灵”的问题就凸显出来，最突出的问题有两个：一是宏观经济管理方面的“计划不准确”；二是微观经济管理中的“国营企业吃国家大锅饭”和劳动者缺乏激励机制。

应该说，从建国初期开始，中国共产党就看到了这个问题，特别是1956年以后。但是，党内对此却存在两种认识，一是以毛泽东为代表，将“政府失灵”视为“官僚主义”的产物，是由于社会主义经济体制还是新生事物，尚未成熟和完善，因此认为这与单一公有制和计划经济没有必然的关系，是能够克服的。例如毛泽东多次批评计划脱离实际的问题，批评官僚主义忽视人民疾苦和压制人民群众积极性问题。为此，他几乎不间断地进行“整风”运动，开展经济建设方面的群众运动，实行“权力下放”。但是，毛泽东的这种探索和整顿，因单一公有制的制约（“管就死，一放就乱”）而导致失败。另一种认识以刘少奇、邓小平、陈云等为代表，他们除了认为官僚主义的因素外，还与体制有关，认为应该引入市场调节作为补充，特别是在农村，不妨实行将权力下放给农民的“包产到户”。就政府的经济职能来说，陈云提出的“三个主体、三个补充”，李富春提出的指令性计划与指导性计划相结合都具有一定的代表性。

（二）1978年以来政府经济职能的转变和历史启示。

1978年的改革开放，从根本上来说，一开始是对政府干预经济范围和力度过度化的修正。这种修正是由于受到来自三个方面的压力和诱导：一是开眼看世界感到落后的压力；二是人民生活贫困的压力；三是建国以来自己的经验教训和整个世界市场化趋势。特别值得一提的是，如果说中国文化传统将失误归结到政权的好坏（中国共产党将其概括为政权的性质），那么在1978年中国共产党人则不能够利用这个说法，即政权不代表人民来解释这20年的失误。因此，只能从另外的角度，经济体制的缺陷来解释问题，这也为正确认识单一公有制和计划经济的弊病开了方便之门。

1978年至2002年的改革，从政府经济职能转变的角度来看，大致可以分为两个阶段：1978年底至1991年底为第一阶段。这个阶段是打破对单一公有制和计划经济迷信的阶段，政府在成功的诱致下，逐渐缩小直接干预经济的范围和力度。改革首先是从农村开始的，首先通过“联产承包责任制”和取消“政社合一”的人民公社，政府权力退出了对农业生产的直接干预。随后，通过鼓励城乡个体经济发展和兴办“三资”企业，放开部分商品价格和经营，以及对部分生产资料实行价格“双轨制”，使得市场调节的范围越来越大。尽管1987年的中共十三大提出了“政府引导市场，市场调控企业”的思想，但是从观念上来说，并没有解决计划与市场何者为基础和主体的问题，当然，这也与实际当中国有企业改革滞后、国有经济比重过高有很大关系，思想、尤其是政策，往往是现实的反映。

1992年至2002年为第二阶段，是政府经济职能发生改变性转变的阶段，尽管这个阶段还没有结束。1992年，以邓小平南方谈话和中共十四大确立市场经济改革目标为标志，政府经济职能转变发生了历史性的转折。市场经济目标的确立等于瓦解了“全能型政府”政府的基础和工具，基础变了，作为上层建筑的政府，必然要相应地转变。这种观念上的巨大转变，是与当时的国内外环境和条件分不开的。首先，是国内10多年改革开放的成功证明放弃单一公有制和计划经济，对经济发展和政权稳固，只有好处没有坏处；第二，苏联、东欧的共产党垮台的教训证明，不改革或改革不彻底，只有死路一条；第三，1978年以来的中国经济迅速发展和财富的增加，特别是1996年以后“买方市场”的出现，为进一步改革提供了坚实的物质基础，为政府放开价格管制和改革国有企业创造了条件；第三，国际局势的缓和、和平与发展成为世界的主题，使得政府承担的国家安全压力也越来越小；第四，自80年代以来西方新古典主义经济学成为主流、苏联和东欧国家的经济转轨、以及绝大多数发展中国家的政府市场取向的改革，以及经济全球化趋势，都说明市场化是大势所趋，中国不能不受这种世界潮流的影响。

从上个世纪90年代到本世纪初的改革，就政府经济职能转变来说，不能不说是中国历史上的一个根本性的变革。在近代，资产阶级革命没有完成中国传统封建社会向市场经济基础上的现代政府的转型，而随后的民族危机和因经济落后、资源短缺造成的人口过剩，使得人们期望政府承担起加速经济发展、保障国家安全和平等占有资源的责任。很少有人怀疑政府的能力，相信市场调节高于政府调节。直至90年代，中国人民才完全扭转了对市场经济的看法，确定了政府的经济职能。可以说，这是中国现代化过程中的重要进步。

但是，我们还应该看到，中国经济发展的非常不平衡、大量人口仍然停留在农业和农村之中，人均收入和受教育程度都还处于较低的水平，以及市场经济体制还远没有完善，这都使得中国政府经济职能的转变不仅是一个长期的过程，而且在未来50年的小康社会和中等发达国家水平阶段，其经济职能和作用也会表现出与欧美国家的现状有一定差异，这就是在人口众多、资源有限、环境脆弱的条件下，政府在提供公共物品、调控外部效应、消除自然垄断、实现社会公平等方面，将发挥更大的作用。

主要参考文献：

（1）赵晓雷．中国工业化思想及发展战略研究［M］．上海社会科学出版社，1995．

（2）世界银行．世界银行1997年发展报告［M］．中国财经出版社，1997．

（3）斯蒂格利茨．政府为什么干预经济［M］．中国物资出版社，1998．

（4）斯蒂格利茨．社会主义向何处去［M］．吉林人民出版社，1999．

（5）吴敬琏．当代中国经济改革战略与实施［M］．上海远东出版社，1999．

（6）郭小聪．政府经济职能与宏观管理（第二版）［M］．中山大学出版社，1999．

（7）张丽曼．从全能型政府到效能型政府［M］．吉林人民出版社，2000．

（8）邹东涛、席涛．制度变迁中的中国政府管理经济职能的分析．管理世界［J］．2001，（5）．

（9）项飞．后发国家政府的经济职能及其周期性调整．上海经济研究［J］．2001，（11）．

（10）文贯中．市场机制、政府定位和法治--对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望．经济社会体制比较［J］．2002，（2）中国与欧美政府经济职能演进的历史比较