论文摘要　推进工业化和城市化是中国现代化的必然选择。随着工业化和城镇化进程的不断加快，对农村集体土地征用的力度也越来越大，农村的土地被大幅征用转化为国家建设用地，越来越多的农民失去了赖以生存的土地。在征地过程中，因受法律制度不完善，法律法规执行不到位等因素的影响，对农地征用中农民利益的保护存在严重不足，再加上农民自身的法制意识淡薄，被征地农民的许多权益严重受损，生活困窘。本文从被征地农民利益受损的现状出发，通过对被征地农民利益受损的原因进行思考，分析了我现行农地征用制度的缺陷，并分别从思想意识转变、法律完善、政府角色定位、制度改进与救济等不同角度提出建议，论述农地征用过程中对农民利益的保护。

　　论文关键词　土地征用　利益受损　权益保护

　　随着社会的发展，工业化和城镇化进程的加快，土地征用的数量也日益增多。社会经济的迅速发展加速了土地的非农化进程，为保证城市发展和各项建设对土地的需求，大量的农用地被征收征用。土地是农民的命根子，一旦被征用，农民便失去从事农业生产建设活动的基础，从而丧失基本的生活来源。也就是说，土地征用涉及到广大被征地农民的切身利益。因此，在农地征用过程中必须重视对被征地农民利益的保护。然而，在现实征地过程中，由于各种原因，因土地征用侵犯农民利益的现象时有发生， 因此，本文根据征地过程中存在的问题，从法律角度对农地征用过程中农民利益的保护作一探讨。

　　一、农地征用过程中农民利益受损的现状

　　（一）征地范围过宽，农民失去土地的随意性较大
　　我国《宪法》第10条第3款和2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款对土地征收、征用做了明确规定，强调征收征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收征用中，地方政府却随意扩大解释“公共利益”的概念，滥用征地自由裁量权，打着“公共利益”的旗号，随意征用农村土地，把一些非公共利益的商业性用地和经营性用地也纳入了公共利益的范畴，从而频繁征地，非法侵犯农民土地，使作为农民生存基础的土地被轻易剥夺。
　　（二）政府统一征地职能不到位，法律法规执行不到位，侵犯了农民利益
　　政府统一征地的职能履行不到位，存在多头征地情况，同时有的地方政府为追求政绩搞形象工程；还有地方政府利用建开发区的名义多征少用，征了不用。有的乡镇为吸引企业入驻，获取地方经济的短暂发展，不惜牺牲农民的利益，采用极低的征地费用标准。许多地方政府在征地过程中不严格依法进行，法律法规执行不到位。此外，在土地征用过程中还存在政府利用自身的强势地位来减少征地阻力的现象。
　　（三）土地征用程序不透明、不民主，农民参与难保障
　　许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度很不够，农民对征与不征、征多少、征来干什么、怎样补偿、补偿多少、怎样安置等信息根本不了解，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常是被蒙在鼓里，甚至许多地方政府在征地过程中根本没有执行两公告一登记制度（即征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记制度）。此外，农民在征地过程中参与的程度也非常有限，因为国家征地面对的是集体而不是农户，作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用、补偿协商谈判中来。例如“征地公告”，实际上是叫农民到指定单位办手续的“通知书”。因此，所有的征地行为都是政府和用地单位之间进行的暗箱操作，法律规定的听证制度也只是落于形式化，并未实际发挥其保障农民在征地过程中知情权和参与权的作用，农民在土地征用过程完全处于被动和不平等的地位。
　　（四）土地征用补偿标准偏低，补偿不到位，农民利益受损
　　我国当前土地征用制度中征地补偿构成基本上沿用了计划经济时代的做法，与市场严重脱节。按目前我国的《土地管理法》的规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。前两项的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。若按最高补偿标准30倍来计算，一亩地平均年产值1000元，补偿费也才只有3万元，“依据上述规定获得的征地补偿费仅仅相当于公务员一两年的工资收入，如果按当地物价水平，仅能维持农民两年多的基本生活”，况且在有些地方对征地补偿费和安置补助费还普遍按照法律规定范围的最低标准执行，因此难以解决被征地农民的长远生计。另外，按照此规定，农民在土地被征收征用后得到的补偿费用也只是个相对固定的数额，无法从土地的市场增值中获得应有的收益，相对于土地的预期收益而言这种补偿标准也过低，农民的土地财产权益严重受损。再说在实际操作中征地单位是与村委会签订的土地征用补偿协议，除地上附着物和青苗补助费外的其他征地补偿费用都支付给农村集体经济组织即村委会（组），再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用，所以这笔原本较低的补偿费用也难以及时、足额发放到被征地农民手中，拖欠、挪用、克扣的现象时有发生。
　　（五）安置方式单一，就业养老缺乏保障
　　目前，政府对农民集体土地的征用普遍采取的是货币补偿的安置方式，这对征地单位来说简单、易操作，但对于处于弱势的农民来说却显得非常不公平。货币补偿安置只是为被征地农民提供了最低生活要求，没有解决被征地农民的医疗保险和养老保险，缺乏有效的社会保障。如果重新择业谋生，由于大多数被征地农民年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技能等，也无法适应现代企业对劳动者能力和素质的要求，再加上就业培训缺乏，就业中介服务滞后等，导致被征地农民的生存发展空间非常狭窄。
　　二、农地征用过程中农民利益受损的原因

　　造成土地征用过程中农民利益受损的原因是多方面的，既有地方领导干部思想意识方面的原因，也有现行法律、制度方面的原因，还有农民自身的原因等等，现就造成土地征用过程中农民利益受损的各种原因展开论述：

　　（一）思想意识方面的原因
　　1．一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识
　　土地权利是农民最为基本的权利，是其生存的保障。然而，相当一些地方的领导干部仍然固守着以牺牲农民权益为代价发展经济的陈旧观念，缺乏尊重农民财产权的意识，特别是在畸形政绩观影响下和土地低征高卖巨大的利益面前，许多地方领导干部更是把尊重农民财产权的意识抛在九霄云外，无心考虑被征地农民的权益是否受损害。
　　2．缺乏对土地进行管理的正确理念
　　现在所有建设用地一律由国家征收征用的做法脱胎于计划经济时代，在建设社会主义市场经济的今天，政府的职责在于着力营造公平竞争的市场环境，提供市场解决不了的公共产品和公共服务，为经济发展营造公平的制度环境，因此，国家不应再把持对农村土地的最终处置权。国家对土地的征用应限于特别情形，即用于公共用途，而且，即使为了公共用途，如果能通过租赁等市场途径解决，也不宜动用征用权，应尽量通过正常的交易方式解决。政府在土地管理上的主要职能在于做好土地规划和用途管制，而不是直接对土地市场的垄断。
　　（二）现行法律、制度方面的原因
　　1．土地征用制度存在严重缺陷
　　当前造成土地征用中农民利益受损的最根本原因是政府征地的权力得不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿。第一，法律规定过于原则，“公共利益”界定不清。我国《宪法》第10条第3款规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款的也作了同样规定，可以说现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权，但两部法律都没有对“公共利益”做出明确的界定，这样使得该法律规定缺乏实际执行的可操作性，留给地方政府很大自由裁量权，在实际操作中地方政府常常把“公共利益需要”作为最好的不当征地的理由，大量的农村土地被征用。第二，土地征用程序不健全。首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算，补偿金是由政府在法定幅度内确定，这必然会造成农民得不到应有的补偿。其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则且就村民征地款分配纠纷是否属于法院受理民事案件的范围规定前后不一致，往往导致纠纷无法解决，被征地农民告状无门。第三，征地补偿制度滞后。其一，宪法对补偿未作明确规定。补偿是私人财产权保障的核心内容，我国宪法则只有征用而没有补偿的规定。其二，政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征用的实质是一种强制购买，既然是购买，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。
　　2．土地征用过程中被征地者的权利救济途径单一，对被征地者的司法保护不足
　　虽然现行法律规定了征地争议救济制度，但是救济方式单一，仅限于行政救济，而且还是法律规定不完善的行政救济制度。国务院《土地管理法实施条例》第二十五条将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府，但根据《土地管理法》，省级以上人民政府才有集体土地征用批准权，因此对征地补偿、安置的争议，其救济途径仅限于由省级以上人民政府裁决，在我国目前的客观实际条件下，这一途径存在救济成本过高的问题，在实际执行中有许多困难。在行政救济之外，法律并没有规定其他的救济途径，因而，土地征用、征收及补偿方面的纠纷，无法通过司法途径得以解决。
　　3．土地产权不明晰，主体不明确
　　《土地管理法》规定农村土地归集体所有，但“集体” 实际上是个笼统的概念，乡（镇）、村和村民小组都可以称得上“集体”，在不同程度上他们都是农村集体土地所有权人代表，这就使得农民利益没有确定的代言人，农村土地的集体产权实际上是一种无确定主体的产权。所以，在征地过程中，农民自己不能参与平等谈判，不能为维护自己的利益进行抗争，乡村干部又不能代表农民维护自己的利益，这样，在土地征用过程中农民利益受损也就成为可能。
　　4．缺乏必要的社会监管机制、农村土地征用行为中监督的缺位
　　农村集体土地被征用后，政府是否将其全部用于“公益”，我国现行立法对此并未设立相关的监督机制。因而，在现实中大量存在政府将土地从农民手中征用后，再将土地使用权转让给开发商或其他用地单位用于商业开发，从而获取高额的土地使用差价，农村集体和农民只是得到较低的补偿费的现象，仅靠社会公众监督往往由于得不到足够的信息而显得力不从心，无法真正发挥应有的作用。
　　（三）农民自身的原因
　　农民处于社会的最底层，由于各方面的原因，他们自身受教育的程度最低，法律维权意识落后，自我保护能力低下，况且由于我国延续了两千多年的封建中央集权制度，农民思想被深深束缚，本身对行政权力有一种敬畏意识，所以他们很难在土地征用过程中为维护自身利益拿起法律武器与政府“较劲”。