一、地方政府农村公共事业管理制度的经济发展绩效

地方政府农村公共事业管理制度的经济发展绩效主要体现在通过对农村公共产品的供给和农村公共资本的投入来促进农村经济持续增长，而且在结构合理的前提下有质的提升，达到经济增长方式转变和要素生产效率提高的目的。

对于农村经济的发展而言，一个高绩效的公共事业是农村经济发展的基础条件。首先，高绩效的地方政府农村公共事业管理制度有利于开发农村人力资本而促进经济发展和农民增收。国内研究表明（朱丽娟，2004），教育对农民收入增长速度的贡献率为84.66%；教育的产出弹性为4.499，即教育投入每增加1%，农民收入就增加4.499%。其次，高绩效的地方政府农村公共事业管理制度有利于稳定农民对社会的预期而促进农村经济的发展。另外，高绩效的地方政府农村公共事业管理制度还有利于改善农村环境而促进农民增收，有利于提高农业生产率而促进经济发展，有利于降低农民私人生产经营成本而促进农民增收。

同时，经济发展水平制约着农村公共事业发展水平，具体表现在以下两个方面：第一，经济发展水平决定着农村公共产品的供给规模。经济发展水平低，则农村公共事业只能满足基本公共产品，甚至出现有的公共产品短缺。经济发展水平高，则农村公共产品供给的规模就会较大，系统性较高。第二，经济发展水平决定着农村公共产品的供给质量。经济发展水平低，则农村公共产品供给质量就会较低，如社会保障的给付金额就低一些。经济发展水平高，则农村公共产品供给质量就会较高，如医疗卫生条件就会好一些。

从我国的具体情况来看，改革开放以来，地方政府农村公共事业管理制度对我国农村经济发展发挥过一定的积极作用。但由于受种种因素的制约，它的经济发展绩效未能充分发挥出来。随着家庭联产承包责任的制定、实施与完善，农村公共产品供给机制相应发生变化，形成了制度外筹资机制与自上而下的供给决策机制，导致了我国农村公共产品供给总量不足、效率较低、地区差距较大、城乡差距较大、负担不公平、结构失调、质量较低，难以满足农村发展需要。与此同时，我国农村经济增长出现了一定的波动。1978～1984.年的6年问，农业总产出增长了52.5%，平均每年增长7.5%。1985～1987年，我国农业总产出在3年的时间内仅增长了8.2%，平均每年仅增长2.7%，这个时期的增长速度与前期相比明显放慢。1989～1995年，这一阶段我国农业增长处于平稳上升阶段。在这期间，我国农业总产出增长了33%，平均每年增长4.7%，虽然高于第二阶段年均2.7%的增速，但是仍然低于改革初期每年7.5%的增长速度。。1996～2002年，农业总产出增长了24.8%，平均每年增长3.5%，我国农业增长再次进入一个持续缓慢发展的阶段。税费改革后的2003～2004年农业增长出现了拐点，经济增长率从2003年的2.5%上升到2006年的7.4%。农村经济和农民收入虽然有一定程度的发展与提高，但是发展速度远低于城市和全国平均水平。农村的经济增长方式也未能实现从粗放型向集约型的根本转变，现代农业生产体系远未形成。

虽然影响农村经济发展的因素很多，但公共事业管理制度对经济发展起着至关重要的作用。内生经济增长理论认为，公共投资具有很强的生产性，公共品拥挤度较低时，公共投资存量的增加能够通过促进私人资本边际产品产量的提高，促进私人投资和私人资本的长期积累（张中华、谢升峰，2002）。一般认为，发展中国家公共产品普遍处于短缺状态，公共品拥挤度很低，公共投资存量的增加对私人投资增长发挥正向作用（中国社会科学院经济研究所经济增长前沿课题组，2004）。樊胜根、张林秀等（2003）利用分省和分县数据研究农村公共事业投入对促进经济增长和消除贫困等方面的作用和程度，研究表明，公共事业投入增长率的差异已成为导致地区增长差异的主要因素，并且也是影响农民生产性投资行为的一个重要因素。钱克明（2003）研究了农业产值增长与公共教育投入和公共基础设施投入、公共科研投入、农牧户自身投资之间的关系，研究结果表明，农业科技投入的边际回报率最高，农村教育投资和农村公共基础设施投资的边际回报率次之，农牧户自身投资的边际回报率最低。

二、影响地方政府农村公共事业管理制度经济发展绩效的原因分析

从我国的具体情况分析，影响地方政府农村公共事业管理制度的经济发展绩效的原因主要在于以下几个方面：一是地方政府农村公共事业管理制度滞后于经济发展水平。改革开放以来，我国农村经济社会发展的制度环境发生了很大的改变。我国进行社会主义市场经济建设并进入工业化中后期，农村公共产品供给制度却并未随着制度环境的改变而发生实质性的创新，仍是高度集中的计划经济时期农村公共产品供给制度的延续。由于制度的约束导致公共产品的供给远远满足不了农村经济发展的需要，这是造成地方政府农村公共事业管理制度经济发展绩效不佳的根本因素。二是供给主体错位，农民成本负担过重。在政府应承担主体责任的农村公共产品供给中，公共财政投入总量却严重不足，农民承担了农村公共产品成本的绝大多数，权益主体错位成了核心的责任主体。1999年，全国农民直接承担的税费负担总额约为1200多亿元。其中，“三提五统”约为600亿元，“两工”中的以资代劳及其它各种社会负担约为300亿元。可见，农民在公共产品成本分摊中负担过重，影响了农民增收和经济发展。而农民负担问题主要是农村公共产品供给主体的错位所造成。三是供需不符，农民承担的风险和损失难减。农村公共物品供给面临的最根本、最突出的问题是供需脱节。一方面是供不应求，供给总量严重不足。具体表现为农民急需的农村医疗和社会保障缺乏，农村教育供给不足等。供不应求所造成的结果是农民为私人生产经营活动付出更大的成本、承担更大的风险、承受更多的损失，从而影响经济发展。另一方面是供非所需，造成的后果是降低了社会公共服务的效能，早成了公共资源的配置浪费。由于这种供给的强制性与随意性最终加重了农民负担。农民付出了过高的成本，却享受不到公共产品带来的收益，承受双重损失。四是供给结构不合理，农民利用效率低。从供给总体上看，结构严重失调，主要表现为“三多”和“三少”。一是见效快、易出政绩的短期公共项目多，见效慢、期限长、具有战略性的公共项目少；二是新建公共项目多，存量公共项目维修少；三是“硬”公共产品多，“软”公共产品少。这些高价的“公共产品”表面上是提高了农村居民的生产、生活条件，实际上是劳民伤财，利用率极其低下。五是供给效率不高，农民急需和减负难实现。公共产品供给效率不高主要体现为两个方面：一是数量不足。由于公共财政支持不够、供给决策机制不健全、政绩考核制度存在问题等原因，导致农村公共产品特别是农民急需的公共产品供给的数量严重不足。二是成本上升。因对服务组织和部门行为规范不够、资金管理混乱、监管不力等问题，造成公共产品成本上升，供给效率低下，并且加重了农民负担，影响了经济发展。六是地方政府农村公共事业管理制度提供农村公共产品的投资效益差。农户居住的分散性和低水平的组织化程度影响了公共产品的投资效果。对农村公共产品的投资水平很大程度上取决它对农村经济增长的贡献率。而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，影响了投资者投资的积极性。

三、改善地方政府农村公共事业管理制度经济发展绩效的对策

从我国地方政府农村公共事业管理制度的经济发展绩效分析中可以看出：我国地方政府农村公共管理制度的经济发展绩效的改善与地方政府农村公共管理制度的改革是紧密联系的。为了进一步改善地方政府农村公共管理制度的经济发展绩效，我们认为，构建高效的地方政府农村公共事业管理制度是关键。 1.建立紧密联系社会经济发展水平、发展导向型的地方政府农村公共事业管理制度。地方政府农村公共事业管理制度的建立和完善一定要与社会经济发展水平保持同步发展。虽然公共事业管理制度建立的根本原因不在经济发展，但是，公共事业管理制度所确定的公共产品规模和质量依赖于经济发展水平。同时，经济发展水平制约着公共事业管理制度的体系结构，社会经济发展变化决定着公共事业管理制度的发展和变革。因此，首先要从观念上改变认为公共事业发展与经济发展联系不紧，甚至把他们当成“两张皮”的思想；其次要大力发展农村经济，为缓和社会矛盾和解决农村公共产品供给不足提供坚实的经济基础和财政实力；再次要将经济发展的成果通过科学的公共事业管理制度安排来创造更大的平等，实现缓和社会矛盾和经济持续稳定发展的目标。如萧山市政府在经济发展的同时加大对农村医疗卫生等公共事业的投入，建立了以发展为导向的地方政府农村公共事业管理制度。萧山农民收入从1980年的229元增加到2005年的9498元，年均增速为16.O%。2005年，全区农村纯收入达到98.01亿元，但城乡之间的收入有日益扩大的趋势。2005年，萧山农村户籍人口占总人口的71%，84万农民的收入水平实际上代表着大多数人民的生活质量。政府决策者意识到：没有农村的繁荣就没有全区的繁荣，没有农民的富裕就没有全区的富裕。必须促进城市公共服务设施向农村延伸，让广大农民最大程度地享受经济发展带来的好处，只有关注民生的经济才是可持续发展的经济。截至2006年底，萧山市已有省级卫生镇13个，占总镇数的59.1%；区以上卫生村514个，占行政村总数的69%；全区卫生镇覆盖率达99.5%。全区共投入600余万元，建成60个社区卫生服务中心，农村居民可在15分钟内享受到医疗保健服务。目前，萧山市农村恩格尔系数连续多年低于0.4，从这一指标得到，萧山市农民生活水平已经步入富裕行列。2005年农村基尼系数为O.3153，收入差距也相对合理，在全国属于收入水平上升较快并且收入差距扩大较慢的地区。

2.建立注重投入产出效率、绩效导向型的地方政府农村公共事业管理制度。一直以来，我国地方政府农村公共事业管理制度呈现出“投入型”特征，主要表现为投入－－产出效率偏低和效率低水平趋同。在投入－－产出效率相同的情况下，我国农村公共服务的绩效主要取决于投入，“高产出”是以更高的投入为代价的，所以地区间表现出来的绩效差距主要体现的是投入方面的差距。因此，地方政府农村公共事业管理制度创新要跳出“投入型”制度的路径依赖，建立绩效导向型的地方政府农村公共事业管理制度。一要提高农村公共事业的投人产出水平。可以通过适当改善农民的分散居住条件和提高农民组织化程度，降低制度成本，提高公共投入产出水平。如2006年2月，负责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，根据已初步完成的“全省镇村布局规划编制”：全省近4000万农村人口分布在约25万个自然村，村庄规模小，集聚度低，在未来20－25年内，将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。江苏省现有1.7万个行政村，平均每个行政村有14.7个自然村。按照江苏省有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行，每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6%。这项在江苏推行的“农民集中居住”的政府工程既可以改善农村居住环境，又可以减少公共产品的投入成本，提高农村公共产品投资的效率。二要实现投资主体的多元化。通过引入市场竞争机制实现公共产品供给的市场化和社会化，降低公共产品供给成本。三要合理划分成本分摊比例。纯公共产品应由政府负担；而接近纯公共产品的，政府应承担70%左右；中间性准公共产品，政府应承担50%左右；接近于市场产品的，政府应承担30%左右。不能因为财政原因而将本应由政府投入的纯公共产品成本推向农民，增加农民的负担。四要健全地方政府农村公共事业管理制度的绩效管理和评估体系。首先要加强绩效评估和考核的标准、方法和奖罚力度等方面的改革。其次要整合财政支农投入，加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益；要明确职能和分工，合理划分财权和事权，确保农业财政资金的有效配置。再次要规范资金运行全过程，避免任何环节上的漏洞所造成的资金流失。最后要加强地方人大和上级财政部门对支农资金的投入及管理的监督与审查；要强调农民监督的作用。

3.夯实农村公共服务平台，建立均衡发展的地方政府农村公共事业管理制度。由于我国经济发展的非均衡以及公共产品投入的非均衡，长期以来，我国地方政府农村公共事业管理制度发展呈现城乡发展、地区发展、各类公共产品发展非均衡现象。公共服务是实现社会基本平等和稳定的基础，发挥着重要的社会矛盾“缓冲器”的作用。农村公共服务的均衡发展是农村经济发展的重要制度保障，因此，地方政府农村公共事业管理制度的创新必须夯实农村公共服务平台。建立均衡发展的地方政府农村公共事业管理制度。首先要加大中央财政对农村地区和中西部欠发达地区在基本公共服务方面的转移支付力度，遏制当前多类公共服务差距拉大的趋势，努力夯实农村公共服务平台。其次要妥善处理各种农村基本公共服务的关系，努力促进各类基本公共服务平衡增长。对直接关系到“民生”的公共人力资本投资，如基础教育、公共卫生和社会保障等应加大投入力度，同时要切实提高对环境保护、科技、公共安全等领域的重视。最后要完善我国收入分配制度，形成地区间和城乡间各类公共服务均衡分配的制度基础。