【摘 要】农行股改后新的市场定位表明，农行对于我国农村经济发展起着重要作用，但由于财税政策与金融制度安排不到位，农行面临的诸多矛盾已经成为制约农村金融发展、服务“三农”问题的瓶颈。本文以此为出发点，探讨构建我国财税政策支持下农行服务“三农”的制度安排。
　　【关键词】服务三农 面向三农 财税政策
　　
　　一、农行股改“面向三农”面临的主要矛盾
　　
　　农行股改按照“面向三农，整体改制，商业运作，择机上市”的方针进行，这意味着农行将定位于“三农”，按照完全的商业化模式经营运作。农行商业化经营的本质属性与面向“三农”这一弱质产业的政策要求要完全统一起来，存在许多矛盾需要财税政策化解。
　　矛盾之一：县域农行运作困难，内部矛盾重重。首先是商业运作追求高效与业务办理效率低下的矛盾。例如，在上级行授信额度内办理还旧借新业务，中行、工行、建行一般1-2天就可以办完，而农行常常需要3-4周甚至超过1个月的时间。其次是农行中小企业信贷准入门槛较高与涉农客户小额信贷需求的矛盾。再次是农行员工的整体知识、年龄结构与业务发展不相适应的矛盾。最后是现代商业银行规模大、科技构成高与农行县域支行、营业网点营业条件差的矛盾，严重制约县域行的业务发展。
　　矛盾之二：县域金融生态环境较差，竞争不公平的矛盾。一是部分地区农户和中小农村企业信用意识较差，甚至利用假破产、资产重组等形式恶意逃废银行债务，直接影响了农行的经营效益；二是农村金融市场中目前还没有建立诚信与担保体系，涉农金融机构之间信息闭塞，不能对恶意违约行为进行有效钳制；三是部分地区农行的网点被撤，营运体系不健全、作用有限，不能满足资金需求小、信息风险大的农户、中小企业发展的资金需求；四是银政合作仍需加强。一方面，财税支农资金没有发挥应有作用，资金多头管理，资源配置效率较低；另一方面财税与农行之间缺乏有效的对接方式，农行为政府项目的资金配套受到诸多约束，人为限制了农行的发展速度。
　　矛盾之三:面向“三农”与“商业运作”两个目标、两种责任、两套考核体系的矛盾。“面向三农，整体改制，商业运作，择机上市”是一个完整体系。一方面，农行要面向“三农”，服务县域；另一方面，作为商业银行，农行还必须商业化运作，实现价值最大化、风险最小化。这两个目标、两种责任、两套考核体系如何兼顾，农行在实际工作中很难把握。没有严格的财税支持指标考核体系和监督，二者很难兼顾，容易形成新的巨额不良资产。
　　矛盾之四：地方政府对“三农”贷款投入期望值高与现有信贷准入要求严的矛盾。虽然农行基层机构是一级法人体系下的商业金融授权机构，但是地方政府出于地方经济发展需求，会利用各种手段对农行经营施加影响。这一情况过去曾普遍存在，今后也不可避免，特别是在农行服务“三农”的定位明确后，各级政府对农行增加“三农”贷款投入的期望值会更高。而农行作为商业银行，贷款的准入条件在股份制改革之后将更严格、更精细，出现不良贷款之后对责任人的追究将更严厉。在严格的市场准入标准、评级授信要求和责任追究机制下，服务“三农”的职能很难充分发挥。
　　矛盾之五：股东价值回报最大化与服务“三农”整体收益偏低的矛盾。农行股改到位后，股东结构将多元化，无论是国家投资者、战略投资者，还是广大股民都要求回报最大化。但“三农”产业和县域经济客户存在投入大、生产周期长、资金回报率低、风险系数高的基本特征，与纯粹的商业银行经营要求存在很大差距，将给农行经营业绩和市场形象带来很大压力。
　　矛盾之六：监管标准的一致性与服务对象风险系数差异性的矛盾。农行市场定位于面向“三农”，但在现阶段，“三农”毕竟还是弱质产业，县域经济的客户群体抗风险能力相对较弱。在这个市场环境中做业务，面临的风险相对会大一些。但是，目前监管部门对农行的监管标准与其他商业银行是一样的，这个矛盾很难处理。
　　矛盾之七：服务三农与历史包袱沉重、持续发展后劲相对不足的矛盾。近年来，随着政府加大企业重组力度和加速产业结构调整，农行2000年以前支持的一批农村企业陆续走向衰亡，带来了沉重的经营负担。农行2007年末不良贷款余额8065.1亿元，需要计提的贷款损失准备高达6539.95亿元，即使将资本金转为拨备，缺口仍将达5186亿元。（参见表1，表2）。

　　资料来源：根据2007年《中国农业银行调研报告》整理
　　以上这些矛盾，即使农行股改完成仍将长期存在，需要持续的财税政策支持。
　　
　　二、财税政策支持农行股改“面向三农”的理论依据
　　
　　依据之一：纠正因农村金融主体陷入博弈困境造成的市场功能扭曲
　　农业由于内在的弱质性和高风险性导致农村信贷的风险高于一般工商业贷款，农行的风险自然也高于其他金融机构。农村信贷的高分散性、信息不对称性等特点也增加了农行的经营成本。福利经济学基本定理指出：完全竞争的市场经济机制将导致帕累托最优状态，但是当市场的不完备、信息的不对称性以及非充分竞争等经济特征普遍存在时，市场机制将不能自行达到帕累托最优状态，这就是著名的格林沃德—斯蒂格利茨定理(Greenwald and Stiglitz，1986)。特别是由于加重成本、路径依赖、资产专用性等因素的存在，微观经济易于陷入博弈的困境。如果用外部边际收益（marginal external benefit，MEB）来表示因为增加一个单位的农村资金投入而给社会所带来的额外收益，则它可以用以解释前述正向外部效应如何导致了社会信贷资金资源在农村信贷域中的扭曲配置。
　　正外部效应与资源配置效率如图1所示，横轴表示所提供的带有正的外部效应的农村资金投入数量，纵轴表示有关的交易价格、效益和成本。S和D曲线分别表示该投资的市场供给曲线和市场需求曲线。MSB曲线表示社会边际收益，它包括了融资者所获得的私人边际收益MPB和外部边际收益MEB。S和D曲线相交于U点，相应的市场交易价格为P1，均衡数量为Q1。这时，融资者所获得的私人边际收益就等于其所愿支付的交易价格P1。但是由于外部边际收益的存在，此时的社会边际收益MSB处于P2的水平。根据福利经济学的理论，只要社会边际收益和私人边际收益不一致，依据私人边际收益做出的投资决策肯定不是具有效率的。
　　这样，从效率的角度看，MSB曲线与S曲线的交点所决定的农村资金投资数量和交易价格才是最具有效率的。此时农村资金投资的供给数量为Q2，社会边际收益为P3。显然，Q2大于Q1。也就是说，当存在正的外部效应时，社会上的农村资金投资供给将会处于不足的状态。例如，在农业产业领域，许多项目需要高额的投入，完成之后却易产生“外逃”现象，在这种情况下相关产业就会倾向选择等待接受农业企业的“技术外溢”策略，而不是发展农业产业，当所有的银行都选择了这种“最优”的等待策略时，农村资金就可能陷入停滞状态。这也正是三农问题的症结所在。因此，在通过市场机制实现资源最优化配置的功能被扭曲时，当农村资金外溢时，当农行面向三农时，财政税收作为“第三方”加以支持和调整就具有了必要性和重要性。
　
　　依据之二:财政支持农行“面向三农”即是支持三农，是农村公共财政职能的实现
　　农行不论是历史与现状都姓农，其本质是与三农紧密联系的。农行建立之初衷就是为农业发展、乡村发展和农民生活的改善服务的，农行自建立那天起从未脱离三农领域，尽管近年来商业运作有弱化三农的趋势，但其在农业的资金投入仍然高于任何一家商业银行。根据农行年报，农行60%的网点、51%的员工分布在县域，截至2006年末，农行县域贷款和城市行管理的涉农贷款共计1.7万亿元，占全部贷款的55%。农行金融结算网络不但为客户提供服务，还为其他商业性金融机构和政策性金融机构提供给算等服务，具有一定的公共产品属性和公共服务职能。 　　这里，我们对农村居民的收入增长决定因素作简单的模型分析，样本数据取1999年至2005年，以农户家庭的人均纯收入（y）为被解释变量，以农产品价格（P）、对农村的信贷投入（I，采取人均信贷来衡量，即包含农业的贷款投资，也包括对乡镇企业的信贷投资）、农村从业人员的就业结构（L，用农村中从事非农人员数与从事农林牧渔的人数比值反映农村劳动力就业结构的变化）、财政支农资金（F）作为解释变量，运用OLS法对其对数形式进行多元线性回归，并还原，得到如下的模型结果（各参数估计结果如表2）：
　　Y=2.739750L0.677054F0.140460I0.207506P0.188964
　　从模型结果可知，各变量均通过了10%显著性水平的统计量检验。并且模型结果不存在自相关问题。同时方程通过了显著性水平为99%的F检验。另外调整后的R-squared高达0.997269，说明模型具有较大的拟合度。因此，从回归结果看，我们可知对农村的信贷投资，对农户家庭收入具有正向的影响，即信贷投资每增长1%，农户人均纯收入可增长0.21%。因此，在当前的客观条件下，农行1.7万亿的涉农贷款对于提高农民收入、促进农村经济发展具有极其重要的深远意义，另外也意味着当前农村对金融的需求远未达到饱和状态，存在供给缺口，需要通过进一步加大金融支持、完善农村金融体系来完成。
　　依据之三：金融协调政策与财政支农政策的整合理论
　　爱德华·S·肖说过，金融体制缺乏效率的问题，不可能只由金融机构和金融政策的改善而得到解决。金融体制的改革应与其他非金融政策的改革配套进行。在改革金融制度时如不同时采取正确的国内税收刺激政策和财政政策等，仅仅改革金融制度是没有什么意义的。推进农行改革，财税政策的配合至关重要，财政的无偿投入与商业性银行的有偿投入相结合，二者能够达到共同的政策目标。财政支农政策与农行“面向三农”具有紧密的联系，这种紧密联系从根本上说植根于双方政策最终目标的一致性。两大政策的着眼点，都是针对农村社会供需总量与结构在资金运动中表现出来的有悖于“三农”货币流通稳定和市场供求协调正常运行状态的各种问题；两大政策的归宿，都是力求“三农”社会供需在动态过程中达到总量的平衡和结构的优化，从而使涉农经济尽可能实现持续、稳定、协调发展。两大政策的紧密联系还来源于双方政策手段的互补性以及政策传导机制的互动性，一方的政策实施过程，通常都需要对方的政策手段或机制发挥其特长来加以配合策应。因此，现阶段进一步加强我国农村财税政策与农行改革政策协调配合的紧迫性，源于农村金融产业新阶段的客观要求以及“三农”经济发展运行的实际状况，具有特别重要的意义。
　　三、建立与完善支持农行股改“面向三农”的财税体系
　　（一）清晰界定农行“面向三农”的含义，是建立支持农行股改财税体系的前提
　　“面向三农”的股改方针既是一种改制方向性的要求，又是一种农行市场定位，体现在具体操作上的要求很高。农行怎样运作，才算是符合“面向三农”的定位，政府与农行之间必须达成制度共识。只有这样，对农行而言，才不至于无所适从；对政府而言，才可能对农行有着量化、一致、稳定、规范的系统考核。从目前看，对“面向三农”的含义界定仍不清晰。我们认为建立支持农行股改财税体系，“面向三农”必须由权威部门加以明确，并在政府与农行之间形成高度共识，以便于双方在实际工作中有所遵循。
　　（二）农行面向三农的财政支持体系
　　1.财政投入政策体系。财政投入是政府提供农村公共产品和公共服务的资金来源，增强农村公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现。（1）农村社会保障、农村金融生态环境部门具有提供准公共产品的功能，需要政府直接、持续的资金投入与资金扶持。（2）农行历史上曾经承担了巨大的政策性信贷任务，形成的大量不良资产理应由财政予以消化（建立支农风险金），其核心资本严重不足，可由财政部分的注资或入股。
　　2.财政补贴政策。财政补贴是由财政安排专项资金进行的一种补贴，是直接或间接向农行提供的一种无偿的转移支付。与财政直接投入相比，财政补贴具有规模小、灵活性强等特点，是政府鼓励与支持农村金融产业发展的一个重要工具。对于农行而言，更适用于财政补贴的运用。如国家对三农信贷的利息补贴，对设施农业的补贴，对农村贫困学生的助学贷款贴息等等。
　　（三）农行面向三农的税收支持体系
　　1.农行涉农业务流转税制的改革。农行县域业务营业税改革可分为两步进行：第一步保留现行营业税制，降低税负、扩大范围。我国目前尚不具备废除农行县域业务营业税改征增值税的条件。第二步是改征增值税。应当按照国际社会的通行做法，将我国现行的增值税征税范围先行扩大到农行县域业务，对大部分业务实行基本免税法征收增值税，对手续费、咨询费等征收增值税。同时，取消农行县域业务征收的城市维护建设税和教育费附加。
　　2.农行县域业务所得税制的改革与完善。（1）降低所得税税率，减轻农行县域业务的税收负担；（2）修改税前扣除规定，规范和统一税基。取消计税工资限额，与农行县域业务经营有关的支出和费用应当允许在税前据实扣除；放宽涉农业务坏账核销标准，按照中国人民银行的规定在税前计提专项贷款准备金；统一和提高固定资产的折旧比例；将预提税改按应计提项目的实际汇款额征收；（3）按照涉农金融业务的不同和所属区域不同来制定优惠政策，对贫困县金融业务可规定较低的税率，给予较多的税前扣除，对国定贫困县的涉农业务免征所得税；对中西部、东北和海南的县（县级市），以及其他省（自治区、直辖市）的省定贫困县经营所得减半征收企业所得税，或先征后返专项用于增加风险准备以提高风险覆盖能力；（4）取消县域农村银行机构储蓄存款利息所得税；（5）降低县域存款准备金比率；（6）提高税前损失准备金计提比例。
　　
　　参考文献：
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