[摘要]社会主义新农村建设作为我国解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措，需要得到政府 财政的有力支持，但我国财政支农工作目前尚存在诸多问题，难以适应新农村的建设和发展。主要包括财 政支农资金投入总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等 问题。通过分析这些问题，探索完善我国支持新农村建设的财政政策的对策.
　　[关键词]财政支农政策;资金使用效益;配套资金制度;监督机制
Abstract:As amajor step in tackling farmer-related problems so as to build up a harmonious society， financial support is of the greatest significance. However， there existmany problems related to the farmer-supported financialwork， which is not in line with the construction and developmentof the new countryside. These problems are: inadequate supporting funds， unsatisfactory structure， ineffectivemechanism， low cost-effectiveness of funds， and lack of effective supervision. Based on the analysis of these problems， this paper puts forward some respectivemeasures to perfect the financial policies in supporting new countryside construction.
　　Keywords:countryside-supported policies of finance; cost-effectiveness of funds; fund allocating system; supervision mecha- nism 　　
　　 农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持 续健康发展的基础产业，农业丰则基础强，农民 富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推 进的影响下，处于关键转折期的中国农业，其发 展的总体目标仍然是农业增产、农民增收，实现 农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全， 永远是农业发展的根本任务，这一任务并不随着 农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月 31日新华社受权发布新世纪以来指导“三农” 工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的 若干意见》，从健全强农惠农政策体系、提高现 代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进 城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面，着 力推动资源要素向农村配置，促进农业发展方式 转变，努力缩小城乡公共事业发展差距，增强农 业农村发展活力，巩固党在农村的执政基础。该 文件在保持政策连续性、稳定性的基础上，进一 步完善、强化近年来“三农”工作的好政策， 提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见， 我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政 府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国 解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措.
　　新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局 性和根本性问题。因此，我国政府必须为新农村 建设提供强有力的财政支持，这是促进我国新农 村建设发展的重要途径。可以说，财政支农政策 的完善与否直接关系到新农村建设的成败.
　　一、我国近几年财政支农政策 的主要内容及效应分析 财政支农政策是指以政府为主体，利用国家 财政收入，为达到增加农民收入，实现农业和农 村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措 施。2004年以来，国家从促进农民增加收入、 加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建 设等方面，出台了一系列支农惠农的财政政策.www.QiQi8.CN 778论文在线
　　这些财政政策总体上可分为两类，一是以“少 取”为特征的税收政策，即全面取消了农业税; 二是以“多予”为特征的支出政策，即出台了 以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、 汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政 策，有效增加了农民收入。2002-2009年，中 央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅 超过了20%。2008年，中央财政对农民的粮食 直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补 贴达到1 027·7亿元，增长了107·7%。拨付家 电下乡补贴资金104亿元，累计拉动消费9 200 亿元，激活了农民购买能力、加快农村消费升 级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展.
　　2009年，“三农”发展的中心任务被确定为稳 粮、增收、强基础、重民生，财政支农资金将紧 紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配 置到每个必需的环节。在2009年10月12日举 行的国务院常务会议中，温家宝表示政府将继续 加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的 扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购 价格将同比提高3%，红麦和混合麦的最低收购 价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农 民补贴，鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置 农机具。可以看到，国家连续多年实施的支农惠 农政策已初见成效，我国“三农”将继续朝着 健康、稳定、积极的方向发展。然而，当前我国 财政支农政策仍不完善，政府在财政支农补贴工 作中还存在诸多问题。例如，财政支农资金投入 总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金 使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等，这些 问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力， 影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持 续蔓延，我国农业农村稳定发展、农民持续增收 的形势仍十分严峻。因此，我们应重视当前财政 支农政策存在的问题，对其加以研究分析.
　　二、当前我国财政支农政策 存在问题的成因分析 (一)财政支农资金使用效益低下 目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理 等方面存在较多问题，财政支农资金使用效益低 下。2008年，审计署对河南、甘肃、山西、黑 龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆 10个省区市2006至2007年的财政支农资金管 理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计 调查。调查发现10省区市财政和有关主管部 门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买 车5 837·4万元)，不规范管理资金45·75亿元， 配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的 30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度 地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年 底完成的86个财政支农项目中，有32个未达到 设计要求和预期目标，占抽查项目总数的37%， 致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥 效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完 工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林 业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设 的昆虫博览园项目，因决策失误造成投资失败， 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务，致使 财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全 部损失.
　　我国财政支农资金使用效益长期低下主要是 由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清， 存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个 重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多， 财政涉农资金分散。[3] 1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方 面存在一定程度的“错位”和“越位”现象.
　　一些跨区域影响以及部分全国性的项目，如农村 养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等， 虽然上级政府有专项转移支付，支持基层政府完 成相关工作，但往往要求基层政府给予相关配套 特别是资金配套。事实上，大多数项目基层政府 无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取 资金和项目，不惜出现假配套的恶劣现象，这种 做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另 外，部分上级政府在安排财政支农资金时，没有 足够了解掌握基层的实际情况，不能有针对性地 解决基层的迫切需要，这种做法也影响和削弱了 项目资金使用的有效监督和控制.
　　2·目前，我国在管理财政支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等，影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门，无法有效协调运作，加上项目申报单位 信息渠道不够畅通，到处奔走争取项目和资金， 使得财政支农资金监督困难，并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散，数额少，一般是几十万元，有的仅有几万 元，许多项目资金的安排缺口较大，无法满足项 目实际需要。另外，各种财政
支农项目资金运行 周期过长，运行成本过高，经过层层上报立项、 审批，再逐级拨付，致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣，无法发挥应有的功效.www.QiQi8.CN 778论文在线
　　(二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出，“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先，国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模，以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次，各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限，安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级)，并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据，测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时， 该办法还指出，“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的，按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的，在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见， 地方为了获得中央下达的财政支农资金，必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下，大量的资金则要求区(县)资金配套.
　　以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例， 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元，农村低保市财政补助资金2 000万元，其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金，千方百 计筹措资金，特别是经济发展较为落后的区 (县)，区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见，省、市拨付的资金是“引子”， 作为项目的启动资金，在整个项目资金中占小 头，而基层配套的资金是主体，作为项目的主要 资金，在整个项目资金中占大头.
　　国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性，但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后，上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励，但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后，上级政府的奖励就成了空 头支票，出现的空缺负担只能由基层自己来背， 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且，上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象，这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担，直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府，财权不够，事权过多过 重，争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”，但是通过负债来获得配套资 金，不但没有在获得配套资金后使负债减轻，还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环，已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前，财政支农政策缺乏有效的监督机制， 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重，支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定，在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金，支农资金被随意进行再分配、再调整，导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善，财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系，法律责任追究制度没有落实.