[关键词]农村税费改革　乡镇　财政体制　　行政发展
　　[摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显着的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。
　　一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响
　　在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2% ，“八五”时期为4.3%，“九五”时期为4.7% 0 1989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1. 6 % o X27 c r9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。
1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31 c }s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。
农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。
某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗性行为屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。
农村税费改革是我国农村继土地改革、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显着成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。
　　农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。
　　农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。
　　二、农村税费改革的趋势：财政体制创新
　　农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。
　　农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。
　　农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。