三、“取之于民，用之于民”的公共财政分配中，收入再分配是其应有之义与关键内容
　　
　　财政分配的“取之于民，用之于民”，在现代社会中，早已成为国家政权在所谓“合法性(Legitimacy)”概念上作为执政主体的必然标榜——不论何种政权，形式上都不可能不认同和不宣传这个原则，当然在实质性的分配关系中，古今中外的实情则会有千差万别。政府在收入分配中尽责的基本原则，最简要的表述便是“取之于民，用之于民”，以改进民生。面对这“一取一予”的循环，曾有学者直观地把其概括为“财政分配即是公共融资”，或称之为“纳税人付出税金向政府购买服务”，但这类表述，都极易产生认识上的误导：殊不知财政分配在“一取一予”中，取和予所侧重的具体对象(人民群众的一部分)几乎是完全不相同的，即应是侧重于从富裕阶层“取”，而侧重于向低收入阶层“予”，这就是财政分配中实施“再分配”调节的天经地义和决定财政再分配必要性(为什么政府要作“取”与“予”的分配活动)的关键内容之一，也是政府介入而改进民生的资源优化配置的基本原理与运行机理之所在。
　　说明这个道理，在当下的中国至关重要，它可以表明：第一，“取之于民、用之于民”不可能在社会中每一个具体的纳税人那里一一对应，无可回避的再分配，必然具有直观形式上对某些人“少取多予”(如对低收入弱势群体)而对另一些人则可能“多取少予’’(如对“先富起来”的高收入阶层)的区别，关键问题只是这种区别及其机制设计是否合理化。第二，政府出面以税收等形式实施的“取”(征税的优化设计)。不可能只是单向地一味实施“减税政策”，虽然减税在某些方面是必要的，并在某些阶段(如前几年世界金融危机冲击下我国出现的经济低迷阶段)是应当被特别注重的，但全面地看，既然有“结构性减税”，逻辑上就不能排除“结构性增税”，尤其在我们这样一个直接税(个人所得税、财产税等)制度建设还远不到位的发展中经济体，只讲“减法”不讲“加法”。只会误导公众，贻误决策，损害全体社会成员的长远利益和“共赢”前景。第三，政府出面以补助支出、转移支付等形式实施的“予”(惠民支出)，不应当不加区分地“推平头”式发放，其基本精神必须是区别对待，“雪中送炭”，并注重机制的合理性与可持续性。没有区别就没有政策，就不成其为政府应负责实施的“再分配”；不加区别地以某种标准发放补贴(如前不久我国南方某地的一个极端例子是地方政府给亿万富豪发“住房补贴”；另一个更极端的例子是台湾地区给狱中的大贪污犯陈水扁发放据规定是“一人一份”的现金“红包”)，只能归为公共资源的低效配置乃至误配置，换言之，是在低效使用、甚至是在糟蹋宝贵的公共资源。显然，没有合理区别对待的财政支出补助，不是在惠及民生，而是管理水准低下的表现，是不利民生、有损民生的。第四，有取有予和取予的侧重性在不同的公民之间各不相同，其本质是通过贯彻再分配的“能力原则”追求全社会共同利益的最大化，因为当具有高支付能力的富裕者于再分配中更多地向公共财政收入作出贡献的同时，也就使自己融入了有助于社会公平的再分配过程，这种合理的再分配会增进社会的和谐与稳定，在使弱势、低收入者改善境遇的同时，也客观上提供了使“先富起来”的这一部分人安享社会安宁的公共产品。所以，合理地对于有较高支付能力收入阶层的“多取”，也正是政府通过公共财政改进民生、惠及民生的必要组成部分，并且也符合这部分“多取”对象的根本、长远利益。
　　总之，在我国收入分配关系成为“矛盾凸显”重要内容的现阶段。符合再分配优化理性逻辑的区别对待的取与予，必然成为中国完善公共财政和惠及民生的关键内容之一。
　　
　　四、财政管理的科学化、精细化是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求
　　
　　在市场经济环境下和现代社会发展中，普通百姓生活不是离政府越来越远，相反，政府行为与居民生活改善的关系会越来越紧密，特别是政府的财政收支行为直接影响个体收入水平、公共福利、消费意愿、理财观念等，财政管理水平也必然直接影响公共财政职能作用的发挥效果。从发展过程考察，财政管理的科学化、精细化改革，是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求。
　　
　　(一)随着社会发展进步，用于改善民生的财政资金规模趋于扩大，需要科学化精细化以提高管理效率
　　以财政分配改善民生就是增加社会的公共福利。实现这一目标，从理论上分析其基本条件有三：一是政府要有足够的公共资源，有能力为改善民生“买单”。我国国民经济在抵御国际金融危机冲击后率先回升问好，财政收入仍然保持了较强劲的增长态势，2010年财政收入突破8万亿元。这说明国民经济的持续快速增长和财政增收为一系列民生问题的解决打下了良好的基础。二是政府公共支出向民生领域倾斜，更加注重为改善民生“买单”。近年来，这方面的努力与成效有目共睹，举凡加大教育投入、深化医疗卫生体制改革、加快建设覆盖全民的就业和社保网络、加大城镇保障性住房建设投入力度等，都是公共支出向民生倾斜的突出表现。三是投入民生领域的财政资金应该更有效率，更符合绩效导向，

“少花钱多办事多买单”，这就对财政管理科学化、精细化改革提出了更高的要求。近些年“政府钱多了”，同时也伴随着社会各界对“政府如何花钱”更高的关注，这也反映了社会的整体进步。当前面的两个问题通过经济发展、财税改革有了显著改善之后，第三个问题便日益成为社会关注的焦点。这正是对我国的财政管理与绩效导向改革，提出了更高的科学化、精细化要求的大背景。
　　
　　(二)经济社会发展中改善民生的财政管理的复杂程度趋于上升。需要科学化精细化以规范业务工作全程
　　随着经济社会发展，政府可支配的公共资源增加，政府在公共领域的能力与作用增强，公众关于政府提供公共服务的期望值上升，权益一伦理型公共产品的范围总体呈扩大趋势，财政管理的复杂程度也越来越高。公共财政要迎合多层次的民生需求，既要解决与人民群众生活直接相关的基本公共服务问题(教育、医疗、就业等)，还要关注那些关乎国计民生未来的公共问题(战略性新兴产业发展、自主创新等)；既要保障目标稳定的基本公共服务项目(基础教育、基本养老等)，又要处理好社会经济发展过程中新生的阶段性公共服务供给问题(保障性住房、农民工培训问题等)；既要满足全体社会成员具有共性的公共需要，又要确保特殊人群的某些群体化公共需求如残疾人事业方面的条件升级。公共服务的多层次、服务对象的多样化、供给结构的动态性，都对现有的财政管理提出了严峻的挑战。尽管中央和地方不同层面对政务公开、预算信息公开做了许多开创性工作，但是在公民意识和纳税人意识不断提高的新形势下，财政管理的复杂性很容易伴随财政报告“内行说不清，外行看不懂”等问题，引发更多的公众指责，并把矛盾指向行政成本偏高、财政分配绩效低下等问题。应该说，1998年以来，在“建设公共财政”纲领指导之下，已努力进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新，同时还采取措施力求压缩行政经费，推行财政资金绩效考评等，这些举措使财政支出效率已有明显改善。然而，既有的进展与人民群众在政府预算信息透明度、预算安排合理性、预算管理的科学化方面的要求，还有不小差距。在新时期新形势下，我们没有别的选择，必须结合经济、行政乃至政治体制的配套改革，在财政管理的科学化、精细化改革方面狠下功夫，努力做到公共财政收支的业务全程规范而有理、有力、有序、有度，通过科学化精细化催生更为体系化的绩效评估、激励一约束机制和问责制度。 　　(三)公共财政改善民生的政策取向需要“花钱买机制”。并需要以科学化精细化加以保障
　　近年来，以教育、医疗等基本公共服务均等化为切入点，出台了一系列改善民生的公共政策，在取得成效的同时，这些政策的完善需要机制创新来配合这一点，也前所未有地凸显。并更清晰地表现为财政资金如何在加大公共服务的同时解决好“花钱买机制”的问题。
　　比如，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》要求到2012年实现财政性教育经费支出占GDP4％的目标。这当然需要各级财政在支出安排中给予教育更大的倾斜，而进一步加大财政教育投入力度的同时，应该更加关注“增量教育资金”的使用效率，力求减少“培养出的毕业生与社会需要脱节”等矛盾问题，否则只增加教育投入，并不能保证取得“让人民满意”的效果。又比如。在2010年新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险财政补助标准由人均80元提高到120元的基础上，2011年人均补助标准将进一步提高到150—200元，而这种人均财力投入的提高，更为鲜明地提出了对“新医改”的机制创新要求，即需要以新的机制保证把钱花得有效，而不是以增加的财力开办低效的“大锅饭”来养人。应该说，当制度或政策已经制定，目标能否实现的关键，就要看“实施”与“管理”的机制和水准了。
　　
　　五、政府提供公共服务与管理必然要支付成本，行政成本的合理化与民生的改进是相互呼应的关系
　　
　　只要国家存在，支持国家正常运转的各类政权机构存在，行政管理费用便必然发生，任何时期任何国家概莫能外。犹如一个生命个体，即使不进行任何生产活动，仍需要摄入一定食物，维系生命，即所谓的生命体的“基础消耗”。一台打开的计算机，即使不处理任何应用程序，仍有多个系统软件持续运行。从而消耗电力、占用硬盘和内存等资源，这种资源消耗被称为“系统消耗”。
　　以相关术语来说，我国的行政管理费是2007年之前财政支出中的一个预算科目，大致归集了“维持政权运行”的各项费用，也被称之为“人吃马喂”的支出部分，常被用于衡量我国政府的行政成本。2007年政府收入分类改革之后，该预算科目取消。原归集在其下的各项费用被分散于现行的各科目之下，如教育方面的行政成本(教育管理部门费用)被归集至“教育”预算科目下。从这个意义上来说，“行政管理费”在我国预算科目中已是一个“过时”的词汇，近年已经无法获取与其真意相匹配的数据对它进行量化分析。但是，当前社会各界仍习惯沿用过去说法，用行政管理费来指代我国政府行政成本。我们在此。是在定性的意义上使用“行政管理费用”这一词汇，指代政府行政成本，并讨论其与民生的关系。
　　
　　(一)行政管理费用关联于政府为改善民生而提供的一系列公共服务所必须支付的运行成本。任何时期任何国家都存在，无法“消灭”，只能尽量降低，而中国面临的这方面挑战尤为严峻
　　对于行政系统的存在，当然应当附加鲜明的效能要求，但行政成本必然存在，哪怕作了最大的努力，也不可能使之归零。更为重要的是，各类政权机构在维持其正常运转的基础上，还提供了制度政策类的公共服务，行政成本与这种履职过程与功能发挥机制，通常都密不可分，共同构成经济社会运行的基础，所以，在某种意义上说，行政成本在现代社会中不可或缺，不可替代，相应也成为民生改善的基石之一，因此行政管理费用开支与民生改善，首先是相互呼应的关系而非对立的关系。正因为如此，西方经济学将行政管理费用看作是政府提供制度政策类公共服务所必须支付的成本，认可行政管理费用投人带来的产出——制度类公共服务的价值，反映在国民经济核算中，则是公共部门也创造GDP，政府作为这类产品的提供者，参与国民收入的初次分配，以生产税的形式反映制度的成本和价格。另一方面，现实生活中，行政成本确实具有某种摆脱约束自我扩张的内在倾向，各国也均会发生行政成本支付不当或偏高的种种具体表现。因而如何最大限度地降低行政成本，成为公共财政谋求公众利益最大化和惠及民生的一个永恒的课题。在正处于经济社会转轨过程中的中国，这方面的挑战更具严峻性。
　　
　　(二)我国行政管理费用高企，有特定的国情、发展阶段等方面的原因。对与之相关的复杂问题需全面认识分析
　　我国行政管理费改革开放以来有增加的趋势，这固然与政府行为中存在铺张浪费、效率不高等有关，也与我国特定的国情、历史传承因素以及三十多年来特定发展阶段上的相关因素演变等有关。
　　——国情因素。由于人的基因等多种因素的不同，每个人的基础消耗各不相同：源于计算机配置相异，不同计算机的系统消耗也有所差异。一国的基本行政管理费用与本国的具体国情直接相关，比如，假定其他条件相同，地域大的国家其行政成本一般较高；同样地域面积的国家，山地面积比重大的，其行政成本一般较高；假如山地、平原比重也相仿，行政管理层级较多的，其行政成本一般较高，等等。特别是，基本行政管理费用的高低，与政权组织形式有很大关系，在我国，各级有“五大班子”，是政权组织的基本形式，同时我国又是独特的五级政府体制，这与行政管理费用支出比较高直接相关。行政成本高低还与本国所采取的特定经济和社会政策有关。比如，我国实施计划生育政策，必须有相应机构和人员负责实施这项国策，所以必然存在与人口计划生育相关的行政管理费用，等等。
　　——历史和发展阶段因素。各国行政管理费用支出必然与该国的历史发展阶段有关。比如。美国建国之初奉行“小政府”原则，1835年美国行政部门人数只有2万人，但其后，20世纪初达50万人，一战期间为100万人。1930年为315万人。自政府管理职能加强后，机构数和工作人员猛增，至1984年美国各级政府雇员达到1640余万人，因此美国行政管理费用开支是在一个较低的基础上逐渐增加的。我国的情况有所不同。计划经济时期，政府无所不能，无所不包，政府系统工作人员薪酬压得很低，而机构数较多，1975年国务院部门为52个。改革开放后，虽多次实施行政机构精简，国务院部门1982年裁并为42个，直属机构由42个裁并为15个，办公机构由5个裁并为3个，1988年又将国务院部门减为41个，但同时，“事业单位”规模随社会发展迅速上升，至1994年底，我国各级有130多万个事业单位，2600万从业人员；1998年，虽将国务院部门压缩至29个，2008年再将部门压缩至27个，然而特设机构等逐渐增加。事业单位在岗人员数量已增至3000万人以上。在这个演变过程中，公职人员薪酬水平也已明显提高。因此，我国行政事业的管理经费开支是在一个“全能政府”框架下，于较高的机构基数上演变而来，且在不断调减过程之中受制于多种因素，财政供养人员实际规模有增无减不断上升。更为重要的是，我国三十多年来正处于经济社会急剧转轨过程，计划管理和服务调控职能并存，既要发展，又要改革和维护稳定，行政管理费用高企与特定的发展阶段也有直接关系。比如我国各级“维稳费用”的迅速上升，是近些年来的一个行政成本演变特征。此外，客观分析，三十多年来行政成本上升与我国行政事业单位办公条件改善，驻外机构扩展及人员待遇提高，占行政事业开支比重甚高的交通差旅、餐饮、住宿等支出事项的价格上涨明显快于平均物价上升水平，等等，也都有十分密切的关系。 免费