二、民国时期财政研究中的若干问题
　　(一)学理上的“公共财政”思想与实践中的国家资本财政
　　民国时期中国的财政学引入西方的“公共财政”与“公共经济”等现代财政术语，并在此基础上构建自己的财政学教学体系。陈启修1924年的《财政学总论》指出:“财政者公共团体之经济或经济经理也;易词言之，即国家及其他强制团体当其欲满足其共同需要时关于所需经济的财货之取得、管理及使用等各种行为之总称也。”类似的分析和观点，在当时几乎所有的财政学著作中都存在着。如我们现今所能见到的20世纪20年代的寿景伟、张澄志，30年代的姚庆三、李权时和尹文敬，40年代的王延超等人的财政学论著，在财政概念的分析上无不如此。而曹国卿的《财政学》在1947年的第三版中，通过分析“财政”词源，明确使用了“公共财政”的概念。当时的公共财政观是从公共经济的角度分析财政问题的，对于公私经济的讨论出现在诸多财政学书籍中。陈启修在其《财政学总论》中基于经济主体的不同将经济分为五大种类，一为个人经济，二为企业经济，三为公共经济，四为国民经济，五为世界经济，并讨论财政这一公共经济与其他经济的一般关系。他用图形的形式生动地表述为“个人经济为几何学上之点，则企业经济为由点而成之线，公共经济为包含点与线之面积，而国民经济则为包含点线面之体积，以个人及企业经济之厚薄为高度，乘面积而得者也……世界经济为各国民之经济之结合，故可用包含各种体积之球形体表之”[1]。
　　在绝大多数财政学教科书基于公共财政视角以“财务行政秩序论”，“公共经费论”，“公共收入论”，“收支适合论”作为基本框架的同时，有学人基于财政趋势的变化，认为应将公共企业论作为单独的一部纳入财政学中②，虽然这一建议未被著者采纳③，但是，这一问题的提出可以说是从学理上认识到了公共财政与国家资本财政的区别，虽然当时对公共财政与国家资本财政的关系问题还没有较深的认识，但是在民国的财政实践过程中对于国家资本的财政管理体制问题的讨论是值得当下研究者关注的一个问题，毕竟这一问题也是至今困扰我国公共财政改革的重大问题。
　　(二)财政制度改革
　　公库制度、预算制度和超然主计制度是民国时期财政制度改革的三大主体，这是在广泛借鉴各国财政管理制度的基础上，根据中国国情制定出来的。关于推行计政的几个问题，在《计政季刊》中有如下论述，“一国政治的设施，赖财政为基础。而财政又须计政为之监督与推进。在积极方面，则国家凡百兴革事业，有所准绳。可得按既定实施计划。在消极方面，则防止贪污，杜绝舞弊，避免横征暴敛非法之收入。减少不经济之支出。”[2]民国十六年(1927年)国府奠都南京后，首先以整顿财务行政为急务，先后公布各种财政法规，成立审计部，又于民国二十年(1931年)确立超然主计制度，其理论基于联综组织原则，互相平衡，互相牵制，冀国家财政进于健全清明之途。此联立系统构成包括收支行政系统(统一的收支命令系统)，超然主计系统(建设的计政系统)，就地审计系统(监督的计政系统)，公库出纳系统(独立的代理国库系统)，其执行机关为财政部或财政厅(执行收支系统)，主计处或会计处(建设计政系统)，审计部或审计处(监督计政系统)，中央国家银行或代理之金融机关(执行公库出纳系统)。以上组织，在纵的方面，则系统分明，各自独立。在横的方面，则联立综合，互相衡制。
　　在公共财政制度建设过程中，值得关注的是在三民主义的发展框架下，国家资本在国民经济中扮演着举足轻重的作用。鉴于国家资本经营运作的好坏直接关系到整个国民经济建设的成败，因此学术界在讨论国营事业内部经营制度的同时，也开始从国家财政的角度讨论国营事业的预算问题。目前掌握的关于国营事业预算问题的资料有《论编造公有营业基金预算之范围》，载于《财政评论》第5卷第3期;《论国营事业之预算制度》，《我国现行营业预算制度之商榷》，载于《财政评论》第12卷第5期;《公营事业应否适用公库制度论》，载于《银励》(重庆市银行业学谊励进会编)第1卷第5期。
　　(三)财政收入思想
　　中央与地方的分税制改革也是贯穿民国时期税制改革始终的一个重要问题。1927年，南京国民政府成立以后，设立中央财政机构和地方财政机构。中央财政机构为财政部，作为南京政府管理监督全国财务行政的总机关，总揽全国财政收支。地方财政机构有两类:一类是中央派出处理国家收支的机构，如财政特派员、关监督、盐运使、统税局、印花烟酒税局、直接税办事处等。另一类是处理地方财政收支机构，各省设财政厅，管理全省财政收支预决算的编制以及对县财政的监督。县设财政科，管理全县财政收支、预决算的编制及各项税收。针对北洋政府时期各级财政收支不清，地方截留中央财力的现象，南京政府1928年11月正式公布施行《划分国家收支地方收支标准案》，将财政体制定为中央与省二级制。1934年，南京政府又公布了《财政收支系统法》，将财政体制由过去中央与省二级制改为中央、省、县三级制，提高县市地方政府的地位。1941年起，为适应抗日战争的需要，实行国家与地方自治两级财政，省级并入中央。1946年7月1日，南京政府修正公布《财政收支系统法》，重新确立中央、省、县三级财政体制。
　　税收改革思想是民国财政思想的主体，不仅在民国时期对中国财政问题研究中有关税收的论著占据了绝对的多数，而且在时人的论著中也可以看到当时对于税收改革思想的重视，“财政学中之最关重要者厥惟赋税”，“将来中国要整理财政，当然首先租税，而租税之中，尤以田赋一项为最重要。”[3]民国时期税收改革的主要内容就是整顿旧税，创办新税，建立新的税制。这一时期由于大量国外的税收译著的出现，国人对租税问题已经有了更新的认识，但民国战乱不断的环境影响了税收制度的改革，严重迟滞了现代税制建立的步伐。
　　(四)财政与金融的关系
　　财政与金融的关系是近代中国经济发展过程中面临的一个突出问题，时至今日，发展中国家和转轨国家仍然面临着如何处理政府财政与资本市场之间关系的问题。资本市场和政府财政间的相互关系，从微观经济学视角看，是公私产品生产和融资的两种不同机制;而从宏观经济学视角看，则是媒介储蓄与投资的两种不同机制。从交易费用视角看，两者在资本要素配置上具有基于交易费用比较基础上的制度替代关系，而从产权视角看，两者又具有了内生关系。因为国家是产权结构界定的主体，自然成为影响资本市场效率的根源，而国家之所以构造出特定的产权结构则与其获取租金的财政需要息息相关，反映在中国制度变迁实践上就是:国家及其财政需要既是资本市场兴起的关键，而国家单方面获取租金的财政需要又是造成资本市场困境的根源。
　　民国时期以财政与金融为研究对象的论著有贾士毅的《国债与金融》(商务印书馆，1933)，崔敬伯的《中国财政中的金融统制》(国立北平研究院经济研究会 ，1937)，其他关于财政与金融的关系问题散见于报刊中，马寅初和章乃器是当时对这一问题探讨比较多的学者，参见《马寅初全集》(浙江人民出版社，1999)和《章乃器文集》(华夏出版社，1997)。这一时期学术界对于财政与金融关系的认识已经较为成熟。崔敬伯在《中国财政中的金融统制》中从学理上对财政与金融的关系做了精辟的阐述，“‘财政’与‘金融’无论在辞义上，或是在实际上，都应该分清，而不容相混。财政是‘国家经济’(State Economy)的经理，金融则系‘国民经济’(National Economy)的权衡。在‘社会化经济’未曾实现以前，国家经济与国民经济，在体制上，是要分别保持其独立性的。因为国民经济的活动，妨害了国家经济，固不可;但是因为国家经济——即财政——的方便，遂以国民经济为牺牲，使之陷于长期的混乱，当然也不是‘健全财政’(Sound Finance)所能容。所以在实际上，财政与金融，务必要系统分明，不相侵扰” [4]。同时，他也从经济现实出发，认为“现在的经济流通，早不是实物交换经济，也不尽是货币经济，而是‘信用经济’的时代。不仅国民经济要受信用经济的支配，国家经济——即财政——也要受信用经济的支配。政府财政的收支，在数量上很难恰恰相抵，在时期上也不容易恰恰相值;为财政与金融彼此调剂起见，收入多而支出少的时节，可以存在银行，转而流通于市场;支出多而收入少的时节，也可以借自银行，藉资财政的周转。在这信用经济时代，政府虽然属于公经济的主体，无妨同私人经济一般，也可以同银行开户头，也可以向金融市场行贷借;财政与金融，尽可以取得自然而合理的联系，这便是财政学上所称之‘公共信用’(Public Credit)或公债(Public Debt)”[5]。 免费 　 民国时期财政与金融关系认识的成熟与实践过程中的由财政与金融逐渐融合所导致的局势的失控是否可以作为如今构建立宪式公共财政制度的否证，将是探索财政与金融关系问题的一个独特的视角。
　　(五)地方财政研究
　　陈启修在《财政学总论》第五编设“地方财政论”专章，给以地方财政学研究重要的地位，他认为“地方财政学者研究地方自治团体之财政之学问也。地方财政学上之原理，与国家财政学上之原理，相同者固多，不但从一般的理论上言之，所谓公共财政(Public finance)学实必须包含二者而后始得完全。且即从特殊的问题观之，仅观国家财政上之事实，亦实不足明问题全体之真相……故研究国家财政学者同时必须研究地方财政学。”
　　关于何谓地方的概念问题，直至民国三十一年一月一日(1942年)依照《改订财政收支系统实施纲要》划分之后，自治财政系统才从以往向以省地方为单位改为以县市为单位。中国行政序列向来没有市的建制，城乡之间在行政上并没有严格的区分。1908年清廷实施预备立宪，颁布《城镇乡地方自治章程》，第一次以官方的名义明确城市为一政治单位。从此，中国开始了城乡合治向城乡分治的转变。但是，在自治财政建设初期，根据地方税收的实际情形，中央已陷地方于附庸之地位。而欲实现县地方为有独立性之自治单位，举凡地方之管、教、养、卫诸要政，均为实现新县制之中心工作，凡此各项经费当以地方自筹为原则。由于中国县地方原无独立财源，而原有各项规定收入与建立自治财政的要求殊难适应，因此剖析地方财政现有特征，并在建立系统的公共财政进程中探索如何处理中央财政与地方财政关系问题，同时立足于自治财政，建立地方的税收制度，尤其是理顺田赋与土地税的关系问题，并不断建立健全地方预算制度、审计制度，以及完善地方财务机构建设，提高地方财务行政管理效率，如此诸多问题的提出与探讨就成为民国时期伴随着地方财政建设始终的重要问题。
　　20世纪20年代随着中国市政改革实践的推动，中国学术界出现了一股研究市政问题的新思潮，产生了一批市政学著作，如前文所述，同时出版了《市政评论》，《市政研究》等刊物。与此同时，面对当时的县乡财政困境，学术界通过调查研究和撰写专著对存在的问题以及解决办法展开了广泛而深入的讨论。与县财政及地方赋税紧密相关的调研即有定县赋税调查、南开大学经济学院“县政调查”、中央政治学校地政学院田赋调查以及中央大学经济系田赋附加税调查等等。除调研之外还有大量相关论著出版，如汗血月刊社编辑的《田赋问题研究》、方显廷编《中国经济研究》(下)、刘世仁的《中国田赋问题》、程方的《中国县政概论》，彭雨新的《县地方财政》，朱博能的《县财政问题》。此外，在《地政月刊》《东方杂志》《中国农村》《财政研究》《财政评论》《复兴委员会会报》《益世报财政周刊》《汗血月刊》《中山文化教育馆季刊》等刊物上还发表了大量与县财政及地方赋税相关的文章。
　　三、民国时期的财政研究对当前财政改革的启迪
　　通过对民国财政研究的简单梳理，可以看出公共财政与国家资本财政之间的关系问题对于近代中国来说一直是一个无法回避的问题，虽然建国以后形成的计划经济型财政模式将公共财政内化到国家财政当中，淡化了公共财政与国家资本财政之间关系处理的问题，但现阶段转轨过程中建立的公共财政与国有资产财政的“双元财政”模式又再次将处理两种财政之间的关系问题摆在了改革者的面前。从经济思想史的视角对民国时期的财政制度改革实践及由以产生的公共财政与国家资本财政之间关系的认识进行整理研究，无疑是对目前公共财政制度建设问题认识的一个有益的拓展。
　　近代以来随着信用经济的发达，财政与金融的关系逐渐紧密，而以政府主导的社会经济变革又将国家经济与国民经济糅合在了一起，因此对于财政与金融关系处理的得当与否就成为国民经济是否良性发展的一个关键问题。民国时期金融思想和金融制度的逐步健全与完善是离不开积极财政政策的支持和推动的，“财政中的金融统制”，“财政政策中的金融措施”等等提法足可见这一时期财政与金融的融合。时人从学理角度对财政金融关系问题的探讨与实践过程中财政金融政策实施之间的差异，对我们认识经济发展和制度变迁过程中如何处理财政与金融的关系问题提供更为厚重的思想史实。
　　民国时期的地方财政建设是整个财政制度改革中的重要部分，伴随工业化出现的城市建设和乡村建设问题，时人在引入国外地方财政研究的同时，从国情出发进行了试点建设并展开了广泛的调查研究，这些宝贵的思想资料对当前解决地方财政问题具有一定的历史借鉴意义。
　　总之，民国时期的财政研究对中国目前财政改革的启发是多方面的，我们应该重视对民国财政思想的研究，这样才能古为今用，更好地服务于当前的社会主义现代化建设。
　　注 释:
　　
　　①《唐庆增经济论文集》，唐庆增著，1930年4月，经济论文30篇，包括经济通论、经济思想史、财政、银行、劳动等。《国债与金融》贾士毅著，1930年10月，记述清末至民国中央政府内外债务及沿革。《民国财政史》贾士毅著， 1917年4月版，记述1912年至1916年间民国财政状况，《民国续财政史》贾士毅著，1932年11月，记述1917年至1931年间民国财政状况。《李权时经济财政论文集》李权时著，1931年11月版。《财政学原理》李权时著，1935年12月。《市财政学原理》董修甲著，1936年3月。
　　②章植在《经济学季刊》(第三卷第一期)发表的《评李权时著财政学原理》中提到“公共企业论，在现代财政学中，是放在岁入论里面的，可是吾们试定心一想，不得不认为是一种不甚妥当的处置。因为公共企业论里面，至少有一半绝对不能在岁入论内讨论。试举一例以言:铁路是公共企业的一种，铁路上的水脚和客票，固然是国家收入的一种;可是经营管理铁路的费用，明明是岁出，而建筑铁路的费用，又明明募集公债而来，把岁出公债的东西，若硬放在岁入论而讨论，实在是不伦不类;若拆散了在三处讨论，又首尾不相呼应，若把他塞在预决算里面，更觉格格不相入，所以财政学虽然分了四大部，公共企业，实在没有相当的地位。”
　　③李权时在《财政学原理》中这样回应，如果“把公共企业论独立起来，将其内容尽量扩充，那么恐怕这一部的财政学，将与一般的产业管理论，组织论，经营论，和社会主义实施论，计划经济实施论，统制经济实施论等毫无区别只可言”。
　　
　　参考文献:
　　[1]陈启修.财政学总论[M].商务印书馆，1924:9.
　　[2]顾保廉.推行计政的几个问题[R].计政季刊，创刊号.
　　[3]马寅初.中国财政之根本问题[C].马寅初全集(第二卷)，浙江人民出版社，1999.
　　[4] [5]崔敬伯.中国财政中的金融统制[M].国立北京研究院经济研究会印行，1937.