四、中央部门与基层单位试点的双向推进
　　
　　传统的功能预算采取自上而下的编制方式，部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标，代替基层单位编制预算。部门预算改革后，中央各部门的预算从基层单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位，预算层次进一步延伸，“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性，编报内容也更加符合实际。以高校为例，教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算，各直属高校即是教育部的基层单位，基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价，旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段，也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映，基层单位预算绩效评价，为部门预算绩效考评提供基础。
　　《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度，指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作，中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施，绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量，以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况，为充分调动中央部门的积极性，把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势，但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作，取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点，开展了绩效考评的试点工作。
　　进一步审视中央部门预算绩效考评现状，我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价，包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后，难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点，这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此，现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”②的选择，使得财政部提出的“统一领导，部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时，现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视，这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力，或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上，结合国家对部门预算绩效评价的要求，实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。
　　部门预算改革的深入，必须以基层单位预算改革为基础，部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进，预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础，在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此，本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出)，结合国家对绩效预算的远期目标，构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体，中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。
　　综上所述，通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定，我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役，近期容纳预算绩效评价机制，远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性，提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路，构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期，必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算，明晰现实任务，展望远期目标。当然，理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑，面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。
　　
　　注释:
　　① 美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段，对应五种占据相对主导地位的预算功能取向，也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。
　　② 财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:P168.
　　
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