(2)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督，否则，国有资产的流失不可避免。在我国，对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看，外部监督不利，有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看，监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确，一些公司或企业中国有股代表缺位，对国有资产的流失难以控制。

　　(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法，在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁，追究应负的法律责任，国有资产流失难以有效控制。

　　二、加强国有资产管理和监督的法律措施　　

　　(一)建立科学有效的国有资产管理体系

　　科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况，并按照市场经济体制的要求，我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:

　　(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家，具体是指政府。但由于政府具有双重职能，因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开，将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使，政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立，即国务院代表国家行使国有资产的所有权，作为国有资产所有者的总代表，具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能，国家国有资产管理局专职进行相应的工作，并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权，行使国有资产监督管理权。

　　(2)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。

　　我国的国有资产与其他国家相比，数量大、范围广，因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则，将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构，一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式，这些设想在我国已得到体现。党的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求，现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月，全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建，集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体，对成员企业实行股权管理。当然，这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司，形成控股体系。

　　(3)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。

　　这种多层次的管理体系，可以改变国有资产主体不明确的现状，是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转，仅仅分清国有资产的主体还显然不够，还必须明确这些主体的职权和职责，并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。

　　国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者，它以国有资产所有者代表的资格，对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能，它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督，同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看，国有资产管理局应主要负责产权登记统计，财产清查，掌握产权变动情况，管理国家财产。

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　　国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者，作为国有资产的投资主体，它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人，对于国有资产管理机构，它是经营者，对于企业，它则是国家出资者的代表。从其职权看，应主要对国有资产的经营和使用进行管理，对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查，保证国有资产的完整和增值。

　　为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权，国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动，它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系，没有行政隶属关系，它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。

　　国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的代理与被代理关系，即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动，并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产，对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查，如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明，职责不清及国有资产多头管理，无人负责的问题。

　　(二)健全国有资产评估管理制度

　　严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看，由于缺乏完备的资产评估管理制度，既难以保障国有资产的合法权益，又不利于企业之间的平等竞争。因此，应从以下方面着手健全国有资产评估制度:

　　首先，应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法，并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点，并根据其类别的不同加以区别。

　　其次，应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看，应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价，以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系，国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是，在我国现有情况下，商检机构主要对进出口的商品进行鉴定，因此，它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进，低价出”侵吞国有资产，以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定，资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估，这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此，我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现，应以法律或法规形式加以规定，而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。

第三，应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点，可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业，都必须对企业资产进行认真核查，核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记，确保国有资产不流失。另外，除我国境内的国有资产外，我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金，并通过其经营形成一定数量的增值资产，这些资产当然也是我国国有资产&#3