摘要：新型农村社会养老保险还存在一些尚待解决的问题，通过对发展型社会政策的认识，对新型农村社会养老保险中几个受到关注的层面进行了探讨， 提出新型农村社会养老保险的完善与发展路径就是加强社区组织的培育，重建农村经济组织和融入社会组织。

　　关键词：发展型社会政策；新型农村社会养老保险；发展路径。

　　随着我国社会主义市场经济体制的不断深入和完善，在农村地区建立广泛而完善的社会养老保险政策愈发显得重要，它的建立不仅能保障农村老年群体的晚年生活，而且能维护农村地区的社会稳定， 还可以为统筹城乡协调发展打下坚实的基础。农村社会养老保险政策作为国家构建社会养老保障体系的一个重要组成部分，其政策自身的设计以及政策推行过程所产生的效果离不开社会政策的指引，它对新时期农村生产和生活方式的转变都将产生积极的推动作用。本研究拟从社会政策的视角出发来探讨农村的社会养老保险，以期对新型农村社会养老保险制度的构建提出合理的发展路径。

　　1问题的提出。

　　以党的十六大提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”为标志，我国农村养老保险工作已进入一个全新的发展时期。 学术界和政府部门在总结过去农村社会养老保险经验与教训的基础上，开始探索建立具有中国特色的新型农村社会养老保险制度，并由此形成了许多各具地方特色的制度模式，这些保障特色鲜明、保险差异较大的制度模式是各地结合本地实际自主创新的结果，同时为2009 年国务院开展新型农村社会养老保险在全国的试点提供了重要的经验。

　　国务院于2009 年 9 月 1 日发布的 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着新型农村养老保险（以下简称新农保）已由各地小规模探索阶段转入全国大范围正式试点阶段。 该指导意见的发布也意味着全国统一的新型农村社会养老保险制度即将建立。但随着各地试点工作的逐步深入，新农保并没有表现出预期的效果，现实中还存在一些尚待解决的问题，比如农村社会养老保险上缺乏长远的战略规划，在经济政策与社会政策方面倾向于“重经济轻社会”；在制度之间的有效衔接不够，在社会政策内部倾向于“重消极保护轻积极发展”；对社会资源的发动不够，缺乏发展性和包容性，没有激发已有的社会资源；在参与主体方面，倾向于国家“行动主体一元化”［1］。而此类内容的考虑都需要把社会政策与新型农村社会养老保险两者结合起来。

　　2发展型社会政策与新型农村社会养老保险。

　　2.1 社会政策理论及其发展。

　　在传统观念上，政府一直被视为应用型社会政策的服务提供者或介入者，是具有经济理性的行动者，在实践中体现为国家总是以最小的方式采取行动应对贫困者之需。 其后由于“福利国家”概念的盛行，对社会政策的理解才逐渐拓宽，但仅局限于综合性、系统性的公共社会政策这一概念之中。 当凯恩斯以公共投资促进就业为原则解释种种经济规则时，才促使政府为重要的社会部门，如卫生、教育等部门提供资金。 除此之外，也对弱势群体提供法定的额外援助，主要是针对失业和社会保障方面的给付。 但纵观西方社会的发展历史可以看出，在相当长的一段时间内，社会政策被认为等同于政府干预。 为了满足社会需求，政府干预运行的是以最小化“补缺型”的社会模式，是以“社会部门以零碎的、应急性的方式逐步扩张，以应对政治压力”为特征的“渐进型福利模式”，是以“城市一边倒”为结局的，政治精英们为博取选票时，多数都会忽略大部分农村贫困人群的迫切需求［2］。20 世纪 90 年代中期，由詹姆斯·米奇利、安东尼·吉登斯和阿马蒂亚·森等人所倡导的发展型社会政策，从一开始就把其核心理论生产力看作是社会政策发展的一个重要要素，并阐释其是一种社会投资行为，区别于传统的社会政策；在农村生计思路上，坚持以“把民众置于中心位置”作为向农村贫困人群赋权被视为一项重要的进步措施；在社会政策与农村发展思路上，强调整体性思路，并把受益人的参与作为整体过程的一个关键要素。不仅如此，还特别指出社会政策对经济发展的贡献，注重经济、社会协调发展；强调从中长期发展战略角度入手，强化“上游干预”；加强社会资本积累，注重社会投资等等［3］。这些论断对于近年来我国在新型农村社会养老保险上的发展有着较强的现实针对性。

　　2.2 新型农村社会养老保险中几个关注的层面。

　　1）从政府层面来讲，新农保构建的根本出发点是基于经济发展的效率目标。 目前学术界普遍认为农村社会养老保险制度需要创新的主要理由是：农村人口老龄化速度过快并呈现高龄化趋势；家庭养老观念淡化和土地保障功能逐步弱化；老农保长期以来处于停滞状态且制度难以为继。但这不是制度创新的理由， 因为这些因素在 20 世纪末就已经出现，并导致了制度的非均衡状态，成为制度创新的诱致因素，但不一定导致制度创新［4］。因为只有在制度创新的收益符合制度创新主体 （尤其是政府）的利益最大化，并使制度创新的主体具有充分的改革动机和能力时， 制度创新才会成为现实。 以 1999～2008 年财政收入为例， 这 10 年是我国财政的高增长期，但制度创新即新型农村养老保险制度的试点却选择在金融危机背景下的2009 年， 并不是安排在财政能力最强的过去10 年， 也未选择制度非均衡的因素已经凸显的20 世纪末。 这说明新农保构建的决定因素不是来自外在的压力和财政能力，而是来自政府决策层面的实际创新动机———尽快走出金融危机的阴影，继续保持经济的高速发展。 为了实现此目标，必须启动农村消费市场，增强经济发展后劲［4］。

　　2）从市场层面来看，养老保险基金保值增值困难。 一是由于受官本位思想的影响，当前新农保基金主要是通过存入银行和购买国债的形式来保障基金“保值和增值”。 虽然政策明文规定农保基金可以涉足股票等投资工具，但由于基层基金管理者的“理性”投资理念很难保障基金的保值和增值，把农保基金投资股票看作“高压线”，宁愿把基金存入银行和购买国债，即使实际收益率为负，也没有人会追究当事人的责任［5］。 二是个人账户储存额的保值增值。 按照《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》所规定的“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年存款利率计息”， 这对于数额并不算大的养老账户实现养老基金的保值和增值是非常困难的，即使不考虑通货膨胀的影响，也满足不了养老的需求。

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　　3）从资源开发水平层面来看，已有的资源没有得到有效的开发。

就我国农村目前经济组织发展状况和水平而言，除了少数经济发达地区（如上海、浙江）发展得比较好以外，全国范围内“空壳村”已多达60％，全国村一级的经济组织没有发挥应有的作用，农村社区资源没有得到有效的整合。主要表现为：一是集体经济难见踪影。缘于20 世纪 90 年代初，国家鼓励大办乡镇企业，搞活经济，造成了村村办企业，一哄而上的局面。 结果由于经营管理不善、资金投入不足等原因最终致使村集体企业大量破产，不仅形成了高额债务，还造成村集体的沉重负担，致使现今一些地方政府对村办集体企业持不支持的态度。 其后由于家庭联产承包责任制的确立，虽然解决了人民公社时期的种种弊端，调动了广大农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展要求，搞活了农村经济，但各村几乎将 90％以上的集体生产资料分配到户，造成集体经济的弱化，形成有“分”