摘要 : 社保基金是社会保障制度的重要组成部分，是社会保障的基础和核心。良好的社保基金监管，必须以一套良好的管理体制为基础。近些年来，我国的社保基金规模以较快速度逐年增长，但由于管理不善和监管乏力，也出现了一些造成重大损失的现象。本文以社保基金监管的法律制度为切入点，探讨社保基金监管法律制度存在的问题，并对逐步完善相应的法律制度提出自己的看法。

　　关键词 ：社保基金 ；监管 ；法律制度 ；养老金。

　　良好的社保基金监管，必须以一套良好的管理体制为基础。目前我国社保基金的监管，主要以行政监管为主，结果造成政企不分、政事不分，出现了一些值得关注的问题。本文以社保基金监管的法律制度为切入点，探讨社保基金监管法律制度存在的问题，并对逐步完善相应的法律制度提出自己的看法。

　　社保基金监管存在的问题。

　　1.社保基金监管法律存在缺失。1996 年以来，国务院和劳动保障部、财政部先后颁布了一系列规章制度，如《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《社会保险基金财务制度》、《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等。这些大多以“暂行办法”、“试行办法”和“通知”等形式出现的文件，架构起社会保障的法律框架，虽然形成了财政监管、审计监管、银行监管和内部控制的监管体系，但从法律体系上看，都属于部委规章，立法层次低，零散而混乱，权威性差，缺乏较高的法律效力，对违规后应承担的法律责任也没有明确规定。

　　2.社保基金预算管理不够健全。由于没有把社保基金的预算管理纳入法制规范，社保基金的管理呈现出管理分散、政出多门的现象，以致出现了劳动行政部门及经办机构挪用“两项基金”盖大楼、搞房地产、兴办实体、滥提管理费等问题，甚至发生了上海社保基金案等重大案件。要杜绝这些问题，必须从源头上建立健全法律制度，首先是要做好社会保障基金的预算管理，以便政府从宏观上规划社会保障事业，统筹社保基金的安排，保证社保基金的收支两条线管理，节省管理成本，防止社保基金流失。

　　3.社保基金监管力量比较薄弱。为了加强对社保基金的监督检查，财政部、审计署相继成立了社会保障司，劳动保障部也设立了基金监督司，履行内部行政监督职能。但目前我国每年五项社保基金的收支规模超过 2 万亿元，而部分地区社保基金监管的力量比较薄弱，人员业务素质差，工作能力和责任心不强，直接导致我国社会保障基金监管的立法层次较低，执法缺乏权威性。

　　4.社保基金监管透明度较低。在政府主导的监管体制下，社会保障部门充当委托人、投资者和资产管理者，政企不分，政事不分，没有透明的信息披露，缺乏市场监督。上海社保基金案的涉案人员，将大量的社保基金通过委托贷款的方式投入房地产和股市，并委托证券公司做国债回购、协议委托理财等。这种情况能够出现，显然与监管缺乏透明度大有关系。作为资产管理者的政府，应当对社保基金运营管理信息充分公开，通过相关规定确定信息公开制度，让普通公民都对基金的使用以及运行情况有所了解，这样才能更好地保障基金参与人和受益人的利益。

　　5.社保基金存在较大缺口。我国养老保险从现收现付制到“统账结合”的转轨过程中，存在着巨大的 资 金 缺 口。 由 于 测 算 的 口 径 不同，对养老金缺口的估计数目差别很大，从两三万亿到八九万亿不等。为了弥补社保基金的不足，国家在筹集社保基金方面也曾做出过努力，2001 年 6 月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，规定“国有股存量出售收入全部上缴全国社会保障基金”，以弥补社保基金的不足。但由于多种原因，方案出台后，股市持续下跌，2002年 6 月，国务院决定除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行该办法。到 2009 年 6 月，财政部、国资委、证监会、全国社保基金理事会又联合发文，启动了部分国有股划拨充实社保基金的改革。这些政策和措施，为社保基金提供了稳定的资金来源，对我国社保事业的发展有推动作用，而且还有助于资本市场的良性发展。但也应看到，目前社保基金的缺口仍然很大。据统计，截至 2005 年底，全国养老金“空账”已达 8000 亿元，而目前这个数字已超过万亿。

　　6.社保基金征收存在较大问题。我国社保基金的收缴，是以社会保险费的形式征收，收费的法制性、规范性和强制性比较差。按照 1999 年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险费既可以由劳动保障部门征收，也可以由税务部门征收。目前已有十几个省市由地方税务部门征收社会保险费。但既然不是税收，社会保险费就不适用于税收征管法的相关规定。在现实中，社保基金收缴的基数核定不实的问题比较突出，致使拖欠、不缴或少缴社会保险费的现象比较普遍，且征收成本较高。

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　　社保基金监管的改革对策为了保证社保基金的安全运转，必须大力完善监管体制，解决法律制度不健全、立法监管力度弱、司法监管无法可依等问题。完善社保基金投资监管的法律制度，是其中十分重要的一个方面。相对来说，国外社保基金的监管法律比较健全，如在澳大利亚有《养老金行业监管法》、《强制年金监管条例》，英国有《养老金法案》，美国有《社会保障法》等。而我国现行的社保基金投资监管的法律规范，大都属于“暂行办法”、“试行办法”、“通知”等行政性的政策、法规，还没有一部全国人大立法通过的正式社会保障法律。从广义的法律体系来看，它们都属于部委规章，属于较低层次的法律，权威性较差。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理试行办法》在立法技术上过于粗线条，导致原则性条款多，具体操作性条款少。由于条款不具体，通常要在法律颁布后再颁布实施细则，而实施细则如果滞后，无疑会给监管带来诸多不便。而现有的《信托法》、《证券法》等，也都不能完全适用于社保基金的投资监管，因而有必要专门针对社保基金投资监管，制定《社会保障基金投资监管法》。

　　从世界各国流行的投资监管的相关法律制度来看，社会保险基金监管理念主要有两种，一种是信托监管，一种是严格限量监管。信托监管的前提是经济发展成熟，金融体制完善，基金管理机构已得到一定程度发展，有完善的资本市场、各种中介机构组织、比较发达和成熟的金融监管系统来支撑，并需要社会保险基金管理者普遍对信托责任的法理和要求有充分认识和心理认同。与信托监管相对应的严格限量监管，除要求投资管理人达到最低的审慎性监管要求外，还通过明确的规定对社会保险基金的投资工具、投资工具组合的比例结构、运作和绩效等具体内容进行严格的限量监管，从而把社会保险基金投资运营的风险控制在合理的范围内。

　　从长远来看，随着资本市场的发展和社会保险基金运营的逐步完善，许多国家对保险基金的投资工具及比例限制都逐渐进行了调整，这方面的管制逐步放松，大多数国家在补充保险基金进入股票市场方面都经历了一个渐进的过程。社会保险基金投资监管的趋势，应该是从严格限量监管逐步走向信托监管。

社保基金监管是一项复杂的系统工程，涉及从收费（或拨款）、日常账户管理、投资运营、待遇发放等众多环节，需要大量懂得相关法规政策、有特定管理经验或专业技能的工作人员，这是任何一个部门都无法同时拥有的。因此，在监督管理上必须实行多方管理，互相监督，权利制衡。即社保基金的政策制定、&#34892