[摘 要]农村养老保险制度是国家为保障农村老年人口晚年生活而实施的一项具有重大意义的社会制度。1986 年以来，我国开始探索建立农村养老保险制度，但最终陷入了僵局；2003 年又开始探索新型农村社会养老保险制度的试点工作，随着经济的发展，目前我国新型农村养老保险制度取得了较大进展，但是还存在很多问题亟待解决。对此，笔者从我国国情出发，提出了一些完善新型农村养老保险制度的建议。

　　[关键词]新型 农村 养老保险制度。

　　一、我国新型农村养老保险制度建设的概况。

　　农村养老保险是社会保险的一个重要组成部分，它是指我国农村户口人员 （包括乡镇企业职工） 支付一定的劳动所得，在年老丧失劳动能力后获得国家和社会的帮助，享受一定的养老金，用以保障衣、食等基本生活需要的一种社会保险制度，它的根本目的就是为了解决农村老人的晚年生活问题。自从 1991 年我国开始实施农村养老保险改革试点之后，农村养老保险从无到有再到初具规模，可以说已经取得了很大的进步，目前我国农村养老保险的主要保障方式有：家庭养老、土地保障养老、农村社区养老、商业养老保险、五保户制度等，其中家庭养老、土地保障养老是传统的也是主要的农民养老方式。但是随着经济的发展，乡镇企业的突起，这些传统的养老保障功能正在弱化，农村老年人的晚年生活保障令人十分担忧。

　　我国的农村养老保险制度建设起步于上个世纪 80 年代，到今天已经走过了 20 多年的历史。这段历程又可以大致分为四个阶段：第一阶段是从 1986 年至 1992 年，为早期农村养老保险制度的试点阶段；第二阶段是从 1992 年至 1998年，为早期农村养老保险制度试点的推广阶段；第三阶段是1998 年至 2003 年，为早期农村养老保险制度的衰退阶段；第四阶段为 2003 年至今，为新型农村养老保险制度的探索试点阶段。也就是说，从 1986 年至 2003 年，为我国的早期农村养老保险制度探索阶段，探索的结果是陷入了僵局、归于失败，从 2003 年开始，我国又开始了新型农村养老保险制度的探索阶段，这一新型农村养老保险制度是在苏州、上海等一些经济发达的地区首先开展起来的，已经取得了良好的效果，但是至今仍然处于局部的、早期试点的探索阶段，还没有发展成全国性的政策试点。

　　二、我国新型农村养老保险制度建设存在的问题。

　　（一）严重缺乏资金保障。

　　按照《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，我国农村社会养老保险坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予政策扶持 ”为基本的筹资原则，但实际上大部分地区农民参加养老保险并无任何国家的补助和补贴，我国农村养老保险制度的资金实质上主要来源于集体和个人两种渠道。而在现实生活中，绝大多数农村的集体组织由于受困于资金紧张局面而无力对农村养老保险给予补助；同时，农民收入在我国整个社会中来看还属于低收入群体，他们用于眼下生产和生活资料方面的资金往往都会面临困难，哪有多余的“闲钱”来参加养老保险呢？所以，综合这两种农村养老保险制度的主要资金来源渠道，集体组织和农民个人都没有、也不愿意花费多余的钱来参加养老保险，这导致我国农村养老保险制度的资金严重匮乏。

　　（二）资金的管理和使用不够科学、规范。

　　世界上很多国家对社会保障基金一般都是采用征缴、保管和使用三分离的方法，以保证养老保险金的安全性和能够继续保值升值。而在我们中国，绝大多数地方的养老保险基金都是由当地民政部门一手征缴、保管和使用的，并且又没有相应的监督部门进行监管，所以民政部门和当地政府挤占、挪用甚至侵吞、浪费农村养老保险基金的现象比较严重，使农民对参与养老保险失去了信任。

　　（三）农村养老保险基金难以实现保值、增值，严重影响了农民的参保积极性。

　　根据《县级农村社会养老保险基本方案》规定，农村社会养老保险基金以县单位统一管理，县（市）农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村养老保险基金专户，专账专管，专款专用。保费只能用于购买国家财政发行的利率债券和存入银行获得利息收入以实现保值增值，为避免风险，农村养老保险金不能直接用于投资。但事实上，自从 1996 年以来，我国银行的存款利率一直都比较低，再考虑这些年以来的通货膨胀因素，农村养老保险基金利用银行利息来获得保险金的收益其实很低，甚至可以说已经出现了缩水贬值，这种状况严重影响了农民参加社会养老保险制度目的的实现——保障农民年老丧失劳动能力以后生活需要上的资金供给，所以也就严重影响了农民的参保积极性。

　　（四）家庭养老负担过重。

　　在我国传统的农村家庭生活中，老年人子女众多，所以晚年养老会有充分的保障。而随着上个世纪八十年代我国计划生育政策的实行，使得农村的家庭规模越来越朝着小型化发展，尤其是独生子女家庭的增多，意味着一对夫妻要赡养四位老人，这无论从经济上还是从时间、精力上来看，对农村的年轻子女都会是一个很大的挑战。特别是一些家庭贫困的农户，子女养老力不从心，或者出现不孝子女拒绝赡养老人、对老人生活不闻不问、甚至虐待遗弃老人……所以说独生子女家庭养老负担的增重，将会对老年人的晚年幸福生活带来很大的威胁。

　　另外，目前我国很多农村地区出现大量的农民子女纷纷涌向城市谋生的现象，这些年轻人在外打工，虽然能为农村家庭的经济收入带来较大改观，但是也给农村老年人的养老问题带了负面后果，因为大量的老弱病残老人留守家里，不仅平时的日常生活缺乏照料，而且遇到意外、生病时，老人们饱受的委屈和折磨会更多。……三、完善新型农村养老保险制度的几点建议。

　（一）拓宽养老保险基金的来源。

　　首先，在养老保险基金的来源上，要切实履行国家、集体和个人三方共同筹资的原则。要通过各种宣传，动员农民积极参与投保并且提高参保的资金投入档次；要落实集体补助的发放并提高集体补助在保险基金中所占的比重；要加大政府的扶持力度，尤其应当加大政府在资金支持方面的责任。

　　其次，要开拓其他渠道来增加养老基金的来源。对此，借鉴世界上其他国家在这方面的一些成功做法，笔者建议：

　　一是发行农村养老保险债券。通过发行农村养老保险债券，将社会上的部分闲散资金集中起来，在一定时期内让渡给国家使用，以此缓解压力过重的农村养老保险资金来源问题。

　　二是发行社会保障彩票。随着经济的发展以及人们收入水平的提高，老百姓对彩票的认知度也越来越高，其热衷程度可以从体育彩票及福利彩票的出售中略见一斑，而福利彩票所筹措的资金尽管也是用于社会保障，但其使用范围比较狭小，仅限于社会保障中的福利事业。因此，各级地方政府可以考虑发行农村社会保障彩票，将所筹措的部分资金用于农村社会养老保险支出。

　　三是申请政策性调节贷款。即由农村社会养老保险基金的管理机构——民政部门，向中央银行申请政策性调节贷款，以暂时弥补养老保险基金支出的缺口，等资金周转过来时再以其投资收益予以低利返还。这种政策性调节贷款不以盈利为目的，利率较低，具有政府扶持的性质。

　　四是争取国际金融机构贷款。国际金融机构的贷款不以盈利为目的，具有援助的性质，利率较低，期限较长，但手续往往非常严格。国家可以考虑争取申请到国际金融机构的贷款，并将申请到的部分货款作为农村养老保险基金的资金投入。

　　（二）规范农村养老保险基金的管理和监督。

首先，根据国外的一些成功做法及我国的实际国情，笔者认为，我国农村养老保险基金采取政府部门一手征缴、保管和使用的方式&#38750