如果养老保险隐性债务能够在制度内进行“消化”，则不必要担心隐性债务问题。但是，20世纪80年代以来，许多西方国家为了应对人口老龄化的挑战，开始了由现收现付制向基金积累制的转轨。从养老保险经济学的角度来看，只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨，都无法回避隐性债务问题。这是因为改革前参加现收现付制的职工的缴费用于当期养老金的发放，并形成未来领取一定养老金的权益，即隐性债务。如果不进行改革，这一债务理应由未来代的缴费来偿还。但是，一旦现收现付制向基金积累制转轨，未来新加入者的缴费进入了个人账户，即不再用来偿还这笔债务，那么，现收现付制下的隐性债务在转轨过程中就变得显性化。国家为了维护国家稳定，通常会从其他渠道筹集资金来偿还这笔债务。

　　养老保险制度转轨过程中出现的隐性债务显性化问题，已经引起了各国政府和学者的关注。这部分显性化的隐性债务就是制度的转轨成本。需要注意的是，我们不能笼统地说，隐性债务就是转轨成本，这要取决于每个国家养老保险制度改革的具体模式。若由现收现付制向完全的基金积累制转轨，则隐性债务就等同于转轨成本；若由现收现付制向部分积累制转轨，即改革后依然保留了部分的现收现付制，那么，在这种情况下，转轨成本就不完全等同于隐性债务，而仅仅是显性化的那部分隐性债务。通常为了保证制度转轨成功，许多国家都会在改革前测算转轨成本的规模，并制定相应的解决办法；有些国家因为发现转轨成本太大，国家经济难以承受，便另寻其它解决途径，比如实行名义账户制；也有些国家事先没有意识到转轨成本的问题，比如中国，结果造成制度在转轨过程中出现很多问题。接下来，本文将分析养老保险隐性债务对我国养老保险制度改革的影响。

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　　三、我国养老保险制度改革与隐性债务问题。

　　我国养老保险制度目前正由完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨，其中个人账户实行基金积累制，社会统筹依然保持现收现付制。因此，我国养老保险制度的转轨成本并不等于隐性债务，其仅仅是转轨时刻显性化的隐性债务。

　　当前参保人员和新加入者在向社会统筹账户缴费的同时，也积累着未来的养老金权益，这又形成新的隐性债务。所以，对我国养老保险隐性债务进行研究，不应局限于转轨成本，而要着眼于其对整个社会统筹基金运行的影响。正因为如此，测算我国养老保险隐性债务规模仅仅局限于计划终止时债务是远远不够的，因为现收现付制依然在我国养老保险制度中占很大比重。测算当前参保人口债务和开放系统债务规模对我国养老保险制度改革更有参考价值。前者可以告诉我们，如果不依靠改革后的新加入者偿还债务，政府需要从制度外筹集多少资金来填补缺口。后者则可以让我们了解社会统筹基金长期的运行情况。

　　目前，我国养老保险制度转轨过程中出现的许多问题都是由于未充分认识养老保险隐性债务的特点所造成，所采取的解决办法也注重短期效应，并未从长远认真考虑，不利于我国建立养老保险的长效机制。具体体现在：

　　首先，代际不公平阻碍养老保险覆盖面的扩大。从我国养老保险改革的具体实践看，国家承认参保人员在改革前所积累的养老金权益，但是，无论是国务院1997年26号文，还是国务院2005年38号文都规定这部分养老金权益由社会统筹基金来支付。也就是说，政府是想利用新加入者的缴费来偿还这部分显性化的隐性债务，即转轨成本。实践证明，依靠企业长期负担高费率来消化转轨成本已难以为继，既不利于搞活企业，又不利于扩大养老保险的覆盖面。近年来，各地为了保证当期养老金的顺利发放，借助社会统筹账户与个人账户的“混账”管理，挪用个人账户基金，使个人账户有名无实，形成“空账”。据劳动和社会保障部的统计，截至2005年底，我国养老保险个人账户“空账”规模累计已达8000亿元。为了扭转这种不利局面，国务院2005年38号文规定将养老保险社会统筹部分的缴费率提高到20%，改革养老金计发办法，并且强调个人账户与社会统筹账户要分开管理，要求逐步做实个人账户。这一系列举措都可视为国家为解决个人账户“空账”，建立养老保险的长效机制，实现养老保险可持续发展而做出的积极努力。但是，这种做法的效果却不容太乐观，直接原因就是：让新参保者来承担转轨成本严重违背了代际公平原则，许多非公有制企业及职工个人不愿意参加基本养老保险，给扩大养老保险覆盖面带来了很大阻力。即使他们被强迫参加，他们也会通过各种手段来逃避缴费，比如少报缴费基数等等，到一定程度后，提高缴费率并不一定会导致缴费额的增加。

　　其次，从短期来看，新参保者的缴费可以缓解社会统筹基金的支出压力。但从个人整个生命周期来看，新参保者能否真正为偿还债务作贡献，还要取决于缴费和养老金收益的现值之差，若大于零，新参保者会为减少开放系统债务作贡献；否则，新参保者会使整个开放系统债务规模越变越大，出现“滚雪球”效应。现阶段，我国各级政府一直致力于扩大养老保险覆盖面，视其为解决转轨成本的“救命稻草”，但是却忽视了可能存在的问题——如果不完善制度设计，扩大覆盖面可能会带来整个开放系统债务的膨胀，短期的社会统筹基金收支状况好转可能隐藏着未来更大的支付危机。扩大养老保险覆盖面，让更多的人享有养老保障，是体现我国养老保险制度公平性的题中之义，但在扩面的同时，必须重视完善养老保险计发办法，才能实现我国养老保险制度的可持续发展。

　　四、相关政策建议。

　　国务院2005年38号文提出要建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。要实现这个宏伟目标，我国政府必须立足长远，重视养老保险隐性债务问题。因为养老保险隐性债务不仅与转轨成本有关，也与养老保险基金长期平衡有关。

　　要解决我国养老保险制度中的隐性债务问题、建立养老保险长效机制必须做到以下几点：

　　（一）制度外筹集资金消化转轨成本，以顺利扩大养老保险覆盖面。

　　解决养老保险隐性债务的办法之一是从制度外筹集资金，尤其是在制度转轨时期，加强政府投入更显必要。政府应该在以下两方面有所作为：一是承担制度转轨成本。政府至少应该主动承担一部分转轨成本，这不仅是实现个人账户由“空账”变为实账的前提，也是我国养老保险制度建设走上良性轨道的开端。政府承担转轨成本后，扩面“新人”

　　的缴费率无疑可以大大降低，职工参加养老保险的积极性会大大增强，从而形成良性循环。二是建立养老保险储备基金。由于养老保险所涉及的时间周期长，所面临的不确定性因素较多，因此国家建立养老保险储备基金以应对外界环境变化的冲击是很有必要的。我国政府在这方面已经迈出了实质性的一步，成立了全国社会保障基金理事会，但在承担转轨成本的责任方面还需进一步明确和加强。

目前，很多地方政府仅仅将扩面工作当成解决养老保险制度转轨成本的一种手段。这种看法是非常片面的。首先，享受养老保障是所有公民的一项基本权利；其次，扩面人群的缴费不能完全替代政府偿债。虽然在短期内，养老保险参保人数的迅速增加会大大缓解社会统筹基金的支付压力和减轻政府的财政负担，但是，在职人员在缴费的同时也积累了未来领取养老金的权利，能否为解决隐性债务作贡献还取决于其缴费与养老金的相对大小。因此，如果片面地把扩面工作当成“救命稻草”，而不重视养老金制度设计，虽然在短时期内养老保险基金的收支状况会大为改观，但从长期来看，只不